冷罗生 谭琦媛:论我国土壤污染防治法律责任体系的构建(四)
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闭或者赔偿损失等。其次，根据责任产生的原因不同，可以分为行政机关失职的行政责任，及行政相对人违法的行政责任。根据《环境保护法》第七条、第十六条的规定，各行政机关主要负责调查、监测和管理的工作，在土壤污染防治中针对排污企事业单位的违法违规行为，及时作出监管，否则承担失职的行政责任，如前述土壤污染事件中，各环保部门的不作为，以及各地政府的包庇与干涉，都需要法律责任明确进行规制；而行政相对人即排污企业单位应当遵守法律法规，对土壤造成污染或者危害的，则承担相应的行政处罚。再次，根据责任实现形式的不同，可分为财产性行政责任与非财产性行政责任。财产性行政责任主要以财产为承担内容的行政责任，而非财产性行政责任则包括人身、名誉及行为等作为责任承担的方式。② （3）行政责任的实现方式。根据我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》中规定的行政法律责任条款，土壤污染防治中的行政责任可以予以借鉴，其所包含的行政责任的实现方式主要包括有：（1）、财产罚即行政处罚中的罚款、没收违法所得、赔偿损失、行政赔偿，（2）、名誉罚，包括警告、通报批评、赔礼道歉等，（3）、行为罚，即责令停产停业、关闭、撤销或变更行政行为等。此外，由于我国行政机关在土壤污染防治的管理过程中，出现多部门参与管理、环保部门职能弱化、政府部门过多干预等问题，因此在行政责任的设置中应当细化各行政机关的职责范围，依照法律规定进行职权划分，各部门实现分工合作的行政责任机制，特别是对于出现失职行为的土壤管理的主管机关及其主要负责人员规定相应的法律责任。 3.土壤污染刑事法律责任 土壤污染刑事责任作为最后的救济手段，是国家利用刑罚的方法对土壤资源进行强有力的一种保护途径，是对土壤污染行为的最严厉制裁。世界上很多国家在土壤污染防治立法方面都很重视刑事责任，日本和韩国都设有专章进行规制，我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》等单行法中也对刑事责任作出了规定。2011年通过的刑法修正案（八）也修改了重大环境污染事故罪，扩大了环境污染入罪的范围，能有效打击环境污染行为，但针对严重的土壤污染行为，也应当成为刑法调整的对象，设立专门的刑事责任条款。如在立法中规定破坏、污染土壤环境罪。③本罪是指自然人或单位违反环境保护的法律法规，和土壤环境的管理相关的法规，破坏、污染土壤环境，情节严重，造成公私财产重大损失，或人身伤亡严重后果的行为。根据刑法构成四要件说，破坏、污染土壤环境罪也包括犯罪主体、主观要件、客体和客观要件四个方面的内容。犯罪的主体是指实施犯罪行为，依法应当承担刑事责任的人。土壤污染犯罪的主体应当包括自然人和法人，特别是违法的企业法人，作为土壤污染事件的直接肇事者，刑法应通过对法人适用财产刑与资格刑予以惩处。犯罪的主观方面为故意或者过失，即行为人对实施犯罪行为及其危害后果所持有的故意或者过失的心理态度。犯罪的客体为国家对土壤环境的管理活动，以及土壤环境的权益；客观方面包括犯罪行为，及这种行为所产生的危害后果。该罪为行为主体实施了违反环境保护的法律法规，及土壤环境管理相关的法规，破坏、污染土壤环境的行为，而危害结果不仅包括可能出现污染的危险，以及致使土壤环境所遭受的严重毁坏结果，也包括对公私财产、人身伤亡产生重大损失的后果；定罪标准为“情节严重”，根据情节严重的程度划分量刑的幅度范围。 （二）建立专门的环境司法救济途径 1.土壤污染防治司法救济的现状 司法救济作为一种公力救济的方式，通过诉讼得以实现，在我国司法救济包括民事诉讼、行政 ① 前引31，张梓太书：第153页。 ② 前引31，张梓太书，第160页。 ③ 蒋兰香：《土壤污染刑事责任探究》，《中南林业科技大学学报》2007年第3期。 158 可持续发展·环境保护·防灾减灾 诉讼和刑事诉讼三大类型。①土壤污染事件基于其本身的特征，司法救济在环境诉讼中并未能充分发挥其价值。环境案件包括土壤污染案件的诉讼过程还存在诸多的问题。究其原因，主要是由于环境立法的不完善而导致人民法院在受理环境案件、审判过程中适用法律法规等都有很多难题，具体表现为：一、环境诉讼受理难。目前大量有关环境民事、行政案件得不到司法程序的保护。环境民事诉讼方面，受害方出于经济困难、环境维权意识淡薄或者对法律程序的不了解等因素而使得诉讼受到一定的限制，但是法律并未明确赋予环境公益团体的独立诉讼权，因此有着团体优势的公益组织无法代替受害方提起诉讼，而法院方面也常常因为慑于地方政府的保护主义而不予受理。二、审理难。由于缺乏完整的环境实体法与程序法作为审理的依据，所以法院在审理过程中，没有具体而明确的法律规则，适用时难以把握，造成审理的难度加大。三、判决难。有一些案件的审理可能并不存在法律上的障碍，但由于地方保护主义等政府方面的原因而不能得到正确裁判。四、执行难。执行难，几乎是所有的司法诉讼过程中普遍存在的现象，环境案件亦是如此。②因此，针对以上这些问题，要解决司法过程中的难题，需要从完善土壤污染诉讼立法、建立专门的环境诉讼制度以及确立环境公益诉讼这几个方面入手。 2.土壤污染防治司法救济途径 （1）完善土壤污染诉讼的立法。目前我国在环境方面的立法主要着重于一些宣言式的条款，缺乏具体严格的责任条款，所以环境法常常因不具有强有力的可操作性而被赋予“软法”的称号。而在我国现行的土壤污染诉讼过程中，对于污染行为及政府和环保部门的行政行为只能根据相关联的法律法规予以规制，没有针对土壤污染专门的诉讼制度，而且这些规定适用时存在诸多缺陷，很难满足诉讼主体的最终愿望，所以不仅需要完善现行的诉讼制度，同时也需要构建完整的土壤污染防治法律制度，程序方面则表现为构建完善的土壤污染诉讼制度，出现土壤污染事件后最重要的解决方法就是追究相关主体的法律责任，明确责任归属，为更好地预防类似的土壤污染行为提供程序上的保障。 （2）建立专门的环境诉讼制度。基于大部分的环境诉讼案件比较复杂，不但涉及民事纠纷，还牵涉到行政纠纷与刑事纠纷，而传统的司法救济模式相对分散、孤立，不能综合有效地解决环境诉讼案件，因此建立专门的环境诉讼制度，以满足环境污染案件整体性的需求，更好地解决环境污染纠纷。专门的环境诉讼作为一种独立的诉讼制度，类似于海事法院所管辖的海事诉讼或者知识产权庭所管辖的知识产权诉讼。它主要是通过整合传统的诉讼内容，针对环境纠纷的特殊性，实行综合式诉讼的救济模式。“专门环境诉讼制度是指因产业活动，或者他人行为造成自然环境遭到污染或者破坏，从而对他人的人身、财产、环境等权益或公共财产，造成损害或者损坏的危险，而发生争议在法院进行诉讼活动的总称。”③专门环境诉讼相对于传统的诉讼形式具有自己的一些特征：（1）、诉讼专门性。建立专门的环境诉讼制度，法院对于环境污染纠纷不再按照传统的民事诉讼、行政诉讼或者刑事诉讼程序进行审判，而通过专门的环境诉讼程序解决环境纠纷如土壤污染事件纠纷。（2）、内容综合性。专门的环境诉讼旨在整体解决环境纠纷，在环境诉讼审判过程中，不仅解决民事诉讼的内容，同时也解决行政诉讼的内容，还包含了刑事诉讼的内容，这样更加方便快捷地为环境诉讼提供司法救济途径。（3）、救济的整体性。专门的环境诉讼是一种整体性的诉讼，为环境诉讼提供一站式救济，将传统的三种诉讼模式进行整合，以专门的环境诉讼这一形式针对性地解决环境污染纠纷。④专门的环境诉讼方式可以弥补传统诉讼模式中针对防治污染诉讼所存在的不足，传统诉讼方式比较分离，比较耗时费力，而且在行政诉讼中双方地位的不平等，容易损害当事人的利益，所以通过有效整合民事、行政和刑事三种诉讼方式，克服传统诉讼模式带来的权益保障不足，司法审判执行难等各种问题，有效制止环境污染和破坏行为。但是基于我国三大诉讼法庭独立审判的现状，具体操作上可能还需要假以时日才能真正实现。 （3）确立环境公益诉讼制度。环境污染所产生的影响具有广泛性、滞后性与不可逆性。因此仅仅依靠政府或者当事人自己的力量往往不能有效解决环境污染的问题。环境公益诉讼是近年来出现的一种公益诉讼的典型代表，它是公众对污染事件及政府行为进行监督的体现，可以提高公众对环境保护、环境权的认识水平，⑤更有效地防治环境污染，同时可以帮助当事人解决在诉讼中的取 ① 前引41，吕忠梅书，第182页。 ② 前引41，吕忠梅书，第190页。 ③ 参见吴勇：《环境诉讼研究》，《武汉大学法学研究》2009年版，第48页。 ④ 前引34，吕忠梅书，第235页。 ⑤ 申洁：《我国环境公益诉讼制度探析》，《法制与社会》2012年第1期。 159 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 证难等程序问题和资金问题。而基于我国环境公益诉讼的现状，应当做到以下几点：一、法律明确规定环境公益诉讼制度，赋予其他个人或者组织如公益团体合法的原告资格，扩大诉讼主体范围。我国现行的诉讼法规定提起民事或者行政诉讼必须为直接利害关系人，这就排除了其他个人、组织或者公益团体提起诉讼，而环境诉讼具有一定的公益性，这样无疑会阻碍环境公益救济途径的支持，不利于保护受害方者的环境权益。二、具体确定公益诉讼的受案范围。我国公益诉讼所针对的对象主要为污染行为者及负有保护环境义务的行政机关，根据环境诉讼的具体特征，公益诉讼主要表现为民事诉讼和行政诉讼，其中行政诉讼中确定其受案范围为行政机关作出的具体行政行为，而实践中针对行政机关的不作为，损害公共利益而无人诉讼的，或者真正受害人还未出现等情形，都应当成为环境诉讼的受案范围内容。三、成立环境公益诉讼的激励制度。①因为公益诉讼具有一定的公益性，所以应当鼓励原告向法院提起环境诉讼，如适当减少诉讼费用，相对延长诉讼时效、细化举证责任规则等为公益团体对环境污染的诉讼提供方便。虽然我国目前还没有环境公益诉讼的明确法律规定，但随着人们对公益诉讼认识的提高，环境公益诉讼理论的发展，而且近年来出现了公益诉讼的相关案例等司法实践，相信环境公益诉讼制度的确立指日可待。 （三）其他特别保障措施 综上可知，通过明确责任主体、责任内容以及责任实现方式等实体方面的内容，为土壤污染的防治提供民事责任、行政责任以及刑事责任三大类型的法律责任保障，同时从程序上，通过建立专门的环境诉讼机制为土壤污染防治提供强有效的司法救济途径。但是综合考虑到我国土壤污染防治还存在调查成本高、当事人财力不足等困难，因此有必要借鉴其他国家的一些做法来为构建土壤污染防治责任制度提供制度支持，那么，土壤污染防治基金制度、土壤污染的环境责任保险制度等一些特别保障措施则应运而生了。 1.土壤污染防治基金制度 由于土壤污染防治成本高，诉讼过程中的取证求偿程序以及责任鉴定等时间长，如果当事人等到调查结果或者诉讼结束后再进行土壤污染的整治工作，则不能有效弥补受害方的损失以及控制污染的扩散，因此为了尽快完成土壤污染整治等工作，需要支付相关的费用，而对资金来源予以立法，设立土壤污染防治基金制度尤为必要，对此，世界上很多国家也都通过立法规范整治污染的资金来源，美国《超级基金法》明确授权联邦政府行政机构为支付清理污染的费用而建立庞大的基金制度，日本《土壤污染对策法》规定了土壤污染调查基金，此基金主要用来救济受害者所遭受的损失，支持土地所有者在财力不足时对受害者的赔偿。因此，我国基于土壤防治工作的资金窘迫问题，完全可以通过建立土壤污染防治基金，为土壤污染防治工作提供稳定的资金来源，改善土壤污染的环境现状。 2.土壤污染的环境责任保险制度 随着环境污染特别是土壤污染等频繁引发各种重大事故，公众对于环境权利的保护意识在不断觉醒，各发达国家主要通过社会化途径来解决环境损害赔偿的责任问题，一些工业化国家逐渐开始建立起环境责任保险制度。由于环境污染后的恢复成本相当巨大，通常有一小部分人或组织来承担，难以弥补其损失。“企业投保环境责任保险，向保险公司支付一定的保险金额，把环境侵权的赔偿责任转嫁到保险公司身上，那么保险公司可以对企业实行保护环境、预防环境损害的监督，这样也减少了政府的压力。”②“企业通过缴纳保费以较小的代价，获得将来可能会遇到的不确定性的，巨额损失赔偿的预期义务，从而避免了因赔偿负担过重而破产，或者影响到经济活动的正常运行。”③由此可知，环境责任保险制度能够维护受害者的合法利益，保障公众的环境权益，它可以通过保险公司对企业进行监督，促使企业自觉保护环境，推动环境产业化、市场化经营，是实现环境有效管理的重要手段。因此，要防治土壤污染，应当建立完善的环境责任保险制度。 结论 目前，中国的土壤污染现象日益增多，污染程度也在日渐加剧，严重危害到人们的生产生活。其中对农业用地、城市中的土壤、以及矿区的土壤而言，这些区域均受到不同程度的污染，可以看到土壤污染的现状非常严峻，而土壤污染基于其隐蔽性与潜伏性，作为一种“看不见的污染”，不仅包括来自农业与工业用地所产生的污染，同时还包括来自水污染、大气污染在内的很多最终都归入 ① 尹娜：《谈环境公益诉讼的几点问题》，《商品与质量》2011年第12期。 ② 贾爱玲：《环境责任保险制度研究》，中国环境科学出版社2010年版，第69-73页。 ③ 陈冬梅：《环境责任保险可行性研究》，《保险研究》2007年第10期。 160 可持续发展·环境保护·防灾减灾 土壤的污染。因此，土壤污染的防治工作迫在眉睫，而我国有关土壤污染防治的立法还处于空白状态，借助于其他单行法律中零星而分散的规定，并不能达到有效防治土壤污染的效果。因为这些规定在责任规制方面本身存在责任条款过于宽泛而不够具体，且惩罚力度不够，对于违法单位不具有威慑力等诸多问题。同时，这些条款并不针对土壤污染防治，在具体执行时缺乏可操作性和针对性，所以对于日益增多的土壤污染现象，国家应该出台专门的土壤污染防治立法，具体细化各个责任主体的归责内容，责任范围及承担方式，完善土壤污染防治的问责机制。 相对国内而言，国外很多发达国家如美国、日本、韩国以及中国的台湾地区在土壤污染立法方面已经走在了世界的前列，专门制定了有关土壤污染防治方面的法律及配套法规，相应的在法律责任的规范方面亦有很多值得我们学习和借鉴之处，比如美国的超级基金制度，日本的台账制度，韩国的严格溯及责任原则，以及台湾地区的环境公益诉讼等。 因此，针对我国土壤污染事件的现状，明确具体的责任主体、责 |
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