冷罗生 谭琦媛:论我国土壤污染防治法律责任体系的构建(三)
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，规范明确具体全面。①通常情况下的民事责任主体包括土壤所有者、经营管理者或者占有者，根据“污染者付费原则”明确责任归属；行政责任主体为各级主管机关及地方政府。其次，在归责原则上，基本采用严格责任制度，即无过错责任、连带责任及追溯责任，如美国的CERCLA，日本的《土壤污染对策法》，韩国的《土壤环境保护法》以及中国台湾地区的《土壤及地下水污染整治法》都包含了相关规定。再次，责任类型多元化，责任方式相对于中国，更注重于刑事责任与民事责任，日本和韩国的法律规定中都设有刑事责任的专门章节。 3.实现多元化的法律责任救济途径 针对土壤污染责任人在承担赔偿责任的过程中出现资金不足等困难时，各国通过设立土壤污染防治基金予以救济，从而保障调查及赔偿资金的来源。美国的《超级基金法》明确没有相应的责任人来承担清污费用时，可以从超级基金中给予支付。日本的《土壤污染对策法》规定，政府在调查土壤污染情况时，通过土壤污染调查基金提供经费保障，从而做好土壤污染的调查工作。同时，部分国家和地区还鼓励公众对土壤污染防治的监督和参与，日本在《土壤污染对策法》中建立起台账制度，确定土壤使用过程的信息公开透明，从而确保公众的环境知情权。台湾地区的《土壤及地下水污染整治法》明确规定了人民及公益团体针对行政机关的失职行为可以直接向法院提起行政诉讼，实现民众对行政机关行使行政职权的社会监督，同时也为受害群体提供强有力的法律支援，更好地实现了法律责任救济途径的多元化以及土壤污染防治中的公众参与。② 四、我国土壤污染防治法律责任体系的构建 “法律责任是指：行为人由于违法行为、违约行为或者由于法律规定，而应承受的某种不利的法律后果。”③“法律责任的概念，是与法律义务相关联的概念。一个人在法律上对一定的行为负责，或者他在此承担法律责任，意思就是，如果作相反的行为，他应受制裁。” ④简言之，“法律责任即是对不法行为的一种制裁，是对合法权益的法律保障。环境法律责任属于法律责任的一种，是基于行为人的违法、违约行为或者法律规定，造成环境损害或者可能造成环境损害时，行为人所应承担的不利法律后果。”⑤环境法律责任体系作为环境法律制度中必不可少的一部分，主要功能在于保障环境法律规范所设定的环境义务的实现，没有环境法律责任体系作为保障，法律所规定的各种义务可能会形同虚设，难免陷入宣示性的环境道德规范。因此法律责任体系的建立在法律规范内起着举足轻重的作用，而我国现行的环境法律法规大部分以宣示性的条款为主，法律责任的保障则显得尤为重要。 目前，我国并没有直接关于土壤污染防治的法律责任规定，责任主体得不到应有的惩罚，各种权益也就得不到相应的保障，甚至某些国外的污染企业也乘机转移到中国，更加加剧了污染的程度。⑥因而土壤污染防治的立法急需出台，构建相应的法律责任体系更成为不可或缺的内容。结合域外法律责任体系立法方面的经验，及我国其他部门法的法律责任规定存在各种缺陷的现实情况，构建我国专门的土壤污染防治法律责任体系应该从实体与程序两方面完整全面地予以保障，实体上应当 ① 刘晓霞、田义文：《我国土壤污染防治法律责任构建》，《民主与法制》2010年第1期。 ② 前引24，邱秋文。 ③ 沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2000年版，第505页。 ④ 〔奥〕凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第73页。 ⑤ 张梓太：《环境法律责任研究》，商务印书馆2004年版，第36页。 ⑥ 李响：《论我国土壤污染防治的法律体系建设》，《内蒙古民族大学学报》2008年第4期。 155 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 包含土壤污染的民事法律责任、土壤污染的行政法律责任以及土壤污染的刑事法律责任三大法律责任类型，同时需明确相应的责任主体、责任范围、归责原则、实现条件及责任承担的方式等内容；程序上，为提供有效的司法救济途径，应在传统环境诉讼救济模式的基础上，成立专门的土壤污染救济模式。同时针对具体情形中，责任主体的赔偿困境，相应建立起土壤污染的环境责任保险制度及土壤污染责任基金制度，以满足法律责任规制的现实需要，实现多元化、社会化的土壤污染防治救济途径和保障措施。 （一）建立我国土壤污染防治法律责任体系 1.土壤污染民事法律责任 “民事法律责任是指公民或法人因违反法律、违约或者因法律规定的其他事由，而依法承担的不利后果”，①环境民事法律责任是指环境法律关系主体因违反保护环境义务，污染环境或者破坏生态系统侵犯他人环境民事权益，而应依法承担的民事方面的法律后果。②土壤污染防治作为环境保护中的一部分，土壤污染民事法律责任是因土壤污染行为所引起的法律责任，其责任的承担是基于行为人污染土壤，破坏生态环境，造成他人人身、财产方面的损害而产生的。相比较于传统的民事法律责任理论，土壤污染民事法律责任作为一种新型的法律责任形式，在责任主体、构成要件、归责原则、承担方式上都呈现出不同的内容。传统的民事责任制度主要包括违约责任和侵权责任两类。违约责任是违反当事人之间依法自行约定的义务而承担的法律责任。而环境民事责任基于环境资源的公共性，当事人双方通常没有合同约定，多数发生的是侵权责任，即行为人违反法律规定，造成他人的合法权益受到侵害的，应当承担相应的民事法律责任。③对此，我国《民法通则》第一百二十四条规定了违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。《环境保护法》第四十一条规定造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位和个人赔偿损失。《侵权责任法》第六十五条规定了因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。因此，我国法律对环境民事责任的规定主要限定于污染侵权责任范畴，而在此，土壤污染民事法律责任也是指土壤污染的侵权责任。 （1）土壤污染民事责任的主体。责任主体的确立是法律责任的基础，基于土壤污染存在不同于其他污染防治或者侵权行为的独立特性，即具有长期的隐蔽性与潜伏性，因此应当确立广泛的潜在责任主体，以实现最终责任追究对象的明确。在我国针对环境污染的法律责任规定，最常用的解决方法是行政责任的救济方法，民事责任缺乏相应的制度设计，这样无形中减少了对污染者的惩罚力度，增加了政府等行政机关的责任范畴。而域外大部分其他国家在制定法律时都涵盖了较为广泛的责任主体，如美国《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》规定了为清理污染付费的责任人，具体包括当前污染设施的所有者或经营者；原来的所有者或者经营者；以及危险物质的运输者。日本《土壤污染对策法》规定以所有者（包括所有人、管理人、占有人）承担责任为主，如所有者有异议，有合理理由可归责于其他污染行为者时，可由污染行为者承担，或者由所有者先承担责任的，之后再向污染行为者进行追偿。韩国《土壤环境保护法》按照有无过错标准将责任主体分为对造成污染后果有过错的污染者和无过错的所有者、占有者或运行着。 因此，各国将污染行为者、相关者或者土地所有者都纳入到责任主体的范畴，而在我国，基于土壤污染的现状，根据引起土壤污染的原因不同，可以将土壤污染类型分为农业用地土壤污染和工业用地土壤污染两大类，④相对应的责任主体在农业用地方面，包括进行农业活动引起农村面源污染的农业生产者及经营组织，同时也包含农业用地周围的企业，及其因排污行为造成土壤污染的主要负责人员；在工业用地方面，主要有超标排污企业及其主要负责人员。 （2）归责原则。传统的民事责任采用过错责任原则，以行为人的主观故意与过失作为承担民事责任的主观要件，但环境侵权责任基于其特殊性，根据我国《民法通则》一百二十四条的规定，《环境保护法》四十一条的规定造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失，以及《侵权责任法》第八章为环境污染责任的规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。由此可见，我国立法对于环境侵权民事责任采取的是无过错责任原则，即无论加害人主观上是否有过错，只要其行为造成他人权益的侵 ① 张文显：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第148页。 ② 吕忠梅主编：《环境法导论》，北京大学出版社2010年版，第175页。 ③ 前引31，张梓太书，第51页。 ④ 前引22，罗丽文。 156 可持续发展·环境保护·防灾减灾 害，就应当承担相应的民事责任。土壤污染作为环境污染的一种，各国在防治土壤污染方面基本上都采用严格的归责原则，美国《超级基金法》规定，除了法定的免责事由，责任者都应当进行赔偿。不论责任者对危险物质的泄漏是否存在过失，其都承担严格责任。①同时，还通过法院裁判确立了连带责任与溯及责任。我国环境侵权的归责原则以过错原则为主，兼用公平原则及无过错原则。无过错原则作为严格追究污染者法律责任的一种，更有利于保障受害人的合法利益，最终实现风险分担，社会实质公平的目标。因此，我国可以借鉴其他国家的立法，采取过错原则、无过错原则、连带和溯及原则等多种原则相结合的归责原则，根据各种不同的情形分别实行具体的归责原则。 （3）土壤污染民事责任的构成要件。“传统侵权行为的民事责任构成要件有四个，即加害行为的违法性、损害的结果、加害行为与损害结果之间的因果关系、加害人的主观过错。而环境侵权行为，基于其特殊性，主要适用无过错责任原则，所以构成要件为前面三个。”②首先，加害行为的违法性方面，从我国《环境保护法》第四十一条规定可以看出，承担责任的前提条件为造成污染危害，并未涉及“违法性”要件，而其他相关的环境污染防治法如《水污染防治法》、《大气污染防治法》也都没有将“行为违法性”作为认定侵权行为的构成要件之一，这主要是由于通常加害者为排污企业，为了保障受害者的权益，不论企业是合法排污还是违法排污，只要造成损害都应当承担责任，③因此土壤污染防治法律责任应当也贯彻这一精神，不以行为违法为前提，扩大行为归责的范围。其次是损害结果，由于土壤污染具有隐蔽性与滞后性，其损害结果通常短期内并不能发现，如日本的公害事件在几十年后才得以发现，而有些污染具有危险的可能性时就应当予以制止，否则等到真正损害的事实出现时再进行事后救济，其难度加大，损失也难以弥补，因此损害结果应当包括损害危险。再次，根据前述的损害结果出现比较晚的情况下，就难以认定加害行为与损害结果之间的因果关系，则受害者得不到应有的赔偿。针对这一问题，我国通过民事诉讼法规定，环境侵权诉讼中对因果关系实行举证责任倒置来弥补实体立法中的缺陷，土壤污染防治中也应当特别适用这些规定，同时也需要土壤污染民事责任中采用对因果关系可予以推定的情形。 （4）责任范围及免责事由。我国环境污染事件中对于责任范围的规定主要集中在所遭受的物质损害方面，对于精神损害并未涉及，单纯的物质损害有时并不能完全弥补受害者精神上的伤害，而日本等国在土壤污染防治的立法中也规定了对精神损害的赔偿，值得借鉴。同时为平衡受害者与加害者之间的利益，应当设置相应的免责条款，对于不可抗力、受害人或者第三人的过错等事由，可以成为加害者抗辩的条件。④ （5）责任的实现方式。在责任方式上，我国《环境保护法》第四十一条规定了两种责任方式，即排除危害和赔偿损失。排除危害是指消除环境污染所带来的危害后果，可以有效防止污染行为的扩大，预防损害结果的发生。赔偿损失是对已经发生的损失进行弥补性赔偿。根据王明远的观点，传统法律理论和制度对侵害的排除方式，体现为“有无”的问题，即或者排除侵害，停止加害人的行为；或者维持侵害状态，让受害人承受损失。这种规定无法实现双方当事人的利益均衡，具有较大的局限性。⑤因此，针对此种情况，法律可以根据土壤污染危害的程度大小，分类予以规定多种责任方式，如对于污染危害不大的可以不予排除或者部分排除；危害较大的采取主要排除方式，或者代替性排除方式；危害巨大的则必须完全排除侵害，停止加害行为。 2.土壤污染行政法律责任 环境污染事件中，政府、环保部门等行政机关的行政行为常常发挥着不可或缺的作用，在我国，行政救济作为环境污染侵权行为中主要的救济途径，却由于行政机关的不作为、执行不力等失职行为而造成污染扩大，甚至受害者更大的损失，环境不可挽回的破坏现象时有发生，因此规范行政责任对于防治土壤污染意义重大。环境行政责任是指环境行政法律关系的主体，在违反环境行政法律规范时，应当依法承担的法律后果。⑥环境行政责任制度应包含行政责任主体、行政责任的种类，及实现方式等内容。目前在我国的单行环境污染防治法律责任中，行政责任占据了主要的篇幅，但是规定比较宽泛，不够具体明确，缺乏可操作性。 （1）责任主体。“环境行政责任是基于环境行政法律关系而产生的，它是法律关系主体不履行 ① 前引27，刘晓霞文。 ② 前引31，张梓太书，第80页。 ③ 前引31，张梓太书，第86页。 ④ 前引27，刘晓霞文。 ⑤ 参见王明远：《相邻关系制度的调整与环境侵权的救济》，《法学研究》1999年第3期。 ⑥ 吕忠梅：《环境法学》，法律出版社2009年版，第147页。 157 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 职责或义务而引起的法律后果。”①按照土壤污染防治法律关系中法律地位的不同，可将责任主体分为：行政机关主体和行政相对人主体。行政机关主体在土壤污染防治过程中承担监督管理的责任，主要包括环境行政管理机关如政府或者环保部门、受委托组织、也包括环境行政管理人员。行政相对人是接受行政机关监管的对象，在土壤污染防治法律关系中主要包括违反法律规定，造成土壤污染事故的企事业单位及主要负责人员。 （2）责任类型。根据不同的角度和目的，可以对土壤污染行政责任进行不同的分类。首先，根据责任主体不同，可分为行政机关责任、受委托组织责任、行政管理人员责任及行政相对人责任。针对不同的主体，承担不同的责任方式，如对于行政机关承担的责任包括撤销违法行政行为、履行职能、行政赔偿等；对于受委托组织采取通报批评、赔偿损失等；对于行政管理人员由其上级主管机关予以行政处分，构成犯罪的，追究刑事责任；而对于行政相对人则予以行政处罚、责令停业、关 |
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