冷罗生 谭琦媛:论我国土壤污染防治法律责任体系的构建(二)
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法规本身存在一些缺陷，在土壤污染防治的法律责任构建过程中还存在诸多不足。 （二）我国土壤污染防治法律责任体系之存在的问题 透过前文几例土壤污染事件的成因分析，不难发现我国土壤污染法律责任体系存在立法、执法与司法三个方面的问题。 1.立法的缺失 首先，我国现行法律体系中并没有关于土壤污染防治明确而又专门的条款，对于现实中大量出现的土壤污染事件只能借助于其他相关污染防治法中的零星规定予以规制，如《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等，但这些内容多为原则性、概括性的条款，笼统而缺乏可操作性，且范围过于狭窄，远远不能满足现实的需要，如我国的根本大法《宪法》第二十六条仅仅原则性地概述保护环境，并未提及土壤环境的保护；《民法通则》第一百二十四条规定了污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任，但未规定具体的实现方式，缺乏可操作性。我国现行的刑法也没有规定专门针对土壤环境污染的犯罪情形。还有一些相关规定散见于其他法律规范中，并未形成完整的对应法律制度，如土壤污染预防、规划制度、监测管理制度、公众参与制度等等。 其次，土壤污染防治所依附的大部分单行环境法律规范缺乏具体而明确的法律责任规定。这一现象存在于各个部门法中，责任主体不清晰，相应的权利义务界定不明，针对具体的责任主体的违法行为没有相应的法律责任，或者法律责任规定不全面，仅仅规定部分责任，不能囊括整个污染过程的归责问题，如《环境影响评价法》第四章 “法律责任”一章中，对各责任主体的法律责任进行了明确规定。但是，这些规定主要针对环境影响评价作出前、进程中或者批准不符合规定的环评文件时的违法行为，对相关主体一些后续的跟踪评价及行政部门的监测失职行为并未作出规定，因此，负有对环境影响进行跟踪评价、后续评价与跟踪检查责任的相关责任主体即使没有依法履行职责，也很难追究其相关法律责任，由此容易滋生环评机构、行政机关不作为的土壤。 2.行政执法不到位 环境法作为独立的一个法律部门，有其特殊性，具体表现在于环境法是国家通过环境行政管理行为来调整环境法律关系，其中基于主体及保护对象的广泛性，需要通过国家机关利用行政权力对相关主体予以管制，①因此行政机关的执法行为对于防治环境污染起着举足轻重的作用。但各个地方政府为了追求本地区的经济利益，而忽视对环境的保护，同时环保行政部门权力被弱化，不能独立行使相应的行政职权，通常对于地方政府保护的企业违法违规行为视而不见，行政执法不作为或者不到位，直接影响企业违法行为受惩处的力度，纵容了企业破坏环境的违法行为。 3.司法诉讼制度不健全 我国针对环境污染侵权事件的救济途径还不够成熟，传统的侵权行为主要通过刑事诉讼、行政处罚或者民事赔偿的归责方式来对受害人进行救济，②但这一方式基于受害人的专业知识缺乏、资金不足等诸多因素而难以实现，而且环境侵权行为强调以行政力量来弥补民事诉讼救济的方式存在一些缺陷，如大部分环境污染事件由政府来买单，企业的环境责任被减轻，受害人得不到应有的赔偿等等，因此需要更多元化、更有效的方式来为受害人提供救济，不仅需要完善现有的行政诉讼和民事诉讼等救济制度，同时，也可以借鉴国外的实践经验，在传统的环境诉讼救济模式上，发展环境公益诉讼，以及提供专门的环境救济模式，更好地保护受害人的利益，防治污染的发生。 总的来看，仅仅依靠现有的这些规定来防治实际生活中的土壤污染问题显得苍白而又无力，内容过于分散，不系统而缺乏针对性，而且由于土壤污染防治本身具有一定的特点，需要相对独立、 ① 蔡守秋主编：《环境资源法学》，高等教育出版社2007年版，第41页。 ② 李建勋：《略论我国土壤污染防治法的基本原则》，《河北法学》2008年第7期。 152 可持续发展·环境保护·防灾减灾 专门的防治办法。同时，如果仅仅通过对这些规定予以修改来涵盖土壤污染防治的内容，则需要更大的成本，因此无论从现实角度还是从经济角度出发，规定专门的土壤污染防治法律责任体系才是最行之有效的方法，①制定专门的土壤污染防治法也具有更重大的现实意义。基于我国单行环境立法方面的缺陷，以及在土壤污染防治方面的空白状态，可以借鉴发达国家或者地区有关土壤污染防治责任制度的立法经验。 三、域外土壤污染防治责任制度的立法经验及启示 （一）域外土壤污染防治责任制度的立法概况 1.美国 美国伴随着城市化、工业化的发展，在自然资源的使用过程中，出现了大量的污染土地，被称为城市中的棕色地带。为解决各种污染问题，美国通过制定法律来治理土壤污染。1980年制定了《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》( The Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，简称CERCLA)，该法主要用于治理危险物质泄漏，对土壤污染责任的认定也起着不可替代的作用。根据此法授权联邦政府行政机构建立了名叫“超级基金”的信托基金以支付高昂的清污费用, 所以此法也被称为《超级基金法》( Superfund Act) 。②随后该法也进行过多次修改，主要有1986 年修正法案称为《超级基金增补和再授权法案》( Superfund Amendments and Reauthorization Act， 简称 SARA) 、2002年的《小商业义务免除和棕色地块复兴法案》（Small Business Liability Relief and Brown-fields Revitalization Act简称SBLRBRA）。③在法律责任方面，经过实践中不断发展，法律规定确立了“谁污染谁治理”的原则，即“污染者付费”原则。此原则通过要求造成土壤污染的组织，或者个人承担对污染土壤进行治理的义务，来确立污染者的责任，从而达到预防、治理土壤污染的效果。④ CERCLA第一百零七条第一节规定了承担清理污染付费的责任人，即“潜在责任人”，将赔偿责任主体分为三种：污染设施的当前所有者或者经营者；危险物质的运输者；以及清理(处理、经营)危险物质设施的原来所有者或者经营者。⑤SARA更细化了责任主体的类型，总的来说，责任人不仅包括了现在的所有者、管理者，还包括原来将危险物质转移到现有场地的行为者，由此可以看出只要是该地的所有者、经营者或者使用者等对此地产生一定行为影响的人或机构，无论是否有过错，都有可能承担相应的责任，体现出该法严格的归责责任。同时，CERCLA严格遵循“污染者付费”原则，实行无过错、溯及既往、连带的归责原则，根据CERCLA规定追究责任人清理污染费用的责任，不受普通责任法中相关的追诉时效的限制，具有一定的追溯效力。部分行为人对政府或者受害者承担全部赔偿责任后，可以向其他的责任人追偿。虽然《超级基金法》中并没有明文规定溯及责任和连带责任，但是通过判例法的形式，在司法实践中，法院享有适用溯及责任和连带责任的裁量权，由此可知，溯及责任和连带责任成为美国污染防治的主要归责原则。关于责任范围，美国《超级基金法》第一百零七条第一节第四条的第三款规定，责任主体的具体承担赔偿范围包括其给自然资源所造成的损失费用、对这些损失所进行的评估费用，以及相关费用的利息。⑥ 2.日本 日本自20世纪60年代出现“富山痛痛病”事件之后，针对公害问题制定了《农业用地土壤污染防治法》，但是该法具有一定的局限性，适用范围为农村地区的土壤表层，对城市地区大量出现的土壤污染事件却无计可施。⑦随后于2002年5月29日，日本国会发布了《土壤污染对策法》，同年还发布了《土壤污染对策法实施令》、《土壤污染对策法实施细则》。日本《土壤污染对策法》针对土壤污染的社会危害性，规定了严格的刑事罚则，在归责原则上，采用溯及既往和连带责任，但对后者的适用也相应地予以限制，规定在污染者之间没有特别联系时，并不适用连带责任。同时该法规定责任主体为土地所有者（包括所有人、管理人或者占有人），土地所有者应该履行土壤污染调 ① 王树义：《关于制定<中华人民共和国土壤污染防治法>的几点思考》，《法学评论》2008年第3期。 ② 胡中华：《论美国棕色土壤污染治理中的严格责任》，《安全与环境工程》2010年第4期。 ③ 张百灵：《中美土壤污染防治立法比较》，《法学研究》2011年第1期。 ④ 陈德敏、薛婧媛：《中国土壤污染现状与法律责任解读》，《法学研究》2008年第1期。 ⑤ 前引12，胡中华文。 ⑥ 刘晓霞、田义文：《我国土壤污染防治法律责任构建》，《民主与法制》2010年第1期。 ⑦ 梁剑琴：《世界主要国家和地区土壤污染防治立法模式考察》，《法学评论》2008年第3期。 153 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 查并告知当地政府土地污染情形的义务，①同时，当存在污染行为者与土地所有者不一致的情形时，为避免因土地所有者承担过重的责任而对所有者造成损害，在具体费用及责任承担方面需要分情况考虑，如果该土地土壤中特定有害物质系污染行为人引起的，则由污染行为者承担相应的责任与费用；污染行为者因财力不足，在执行时存在困难的或者对土地所有者存在异议的，可以由土地所有者先行承担，土地所有者承担之后可以向污染行为者追偿；土地所有者也存在相应的财力困难时可以通过基金予以支持救济，政府可以在预算范围之内以补贴的方式向实际承担者提供资金，从而弥补受害人所遭受的损害。② 该法规定了由都道府县知事确认是否存在土壤污染导致人体健康损害的危险可能性，并对于指定区域产生危害之时，由该地区知事负责对污染行为者采取清除污染的强制工作。③在特定有害物质使用设施的行为者和土地所有者不一致的情形下，承担向土地所有者发出通知，履行通知程序的义务。同时，根据本法第六条第一项规定，都道府县知事对于指定的区域，应该将其所在地及土壤污染的情况记录在册，即台账制度。当被要求查阅指定区域台账时，若无正当理由，都道府县知事不得拒绝。④这种台账制度尊重了公众的知情权与参与权，能及时公布土壤污染的具体状况，同时也能够对土地转让、土地用途改变、污染土壤休整等行为进行跟踪调查，得以防止可能引发的环境风险。而且，基于土地状况被公布于众，土地所有者在利用土地过程中得以监督，从而达到制约污染行为的效果。 3.韩国 韩国自1995年颁布《土壤环境保护法》以来，1999年颁布了《土壤环境保护法实施细则》，之后都进行过多次修改，形成了一个土壤污染防治的基本法律框架，为土壤环境的保护提供强有力的法律保障。⑤该法规定由地方最高行政长官负责土壤污染的整治，承担土壤的监测、调查及净化义务，明确具体整治规划的内容、整治对象、责任主体、整治费用的分担及免除等。其中在法律责任方面，主要规定对土壤污染行为采用严格、溯及责任，其责任主体有两类：(1)土壤污染的行为者，其对行为所产生的损害后果存在过错；(2)污染设施的所有者、占有者或运行者，其对损害后果的产生可能并无过错，但基于其与污染行为的关联性而需承担相应的责任。同时，韩国适用连带责任的条件较为严格，仅限于污染者无法确定的共同侵权情形，其他情况下通常并不适用。⑥成立土壤污染整治基金，在污染者不明、或者无力承担责任时，由基金先行垫付赔偿费用，之后基金可以向污染者予以追偿。刑事责任方面，还单独设有刑事责任专章，该法第五章为刑事条款，从第二十八条、第二十九条、第三十条和第三十二条分别规定了四种刑事责任，第三十一条还规定了共同的刑事责任。 4.台湾地区 台湾于2000年颁布《土壤及地下水污染整治法》，2001年颁布《土壤及地下水污染整治法施行细则》及《土壤及地下水污染整治费收费办法》。⑦台湾《土壤及地下水污染整治法》第三条明确各级主管机关分工对土壤污染进行整治，各地方由地方政府负责，中央由行政院环境保护署负责。地方主管机关需定期将检测结果呈报中央主管机关备查。该法注重民众参与监督的作用，规定民众发现土壤或地下水有污染之虞时，可向所在地主管机关检举。其他主管机关或者所有人发现污染之虞时，承担通知地方主管机关的义务。本法第十四条规定土地使用人、管理人或所有人因前项管制所遭受之损害，得向污染行为人请求损害赔偿。法律详细规定了成立土壤及地下水污染整治基金、基金的来源、用途及使用程序。第七章罚则部分，规定了非常具体而严厉的刑事责任、行政责任及民事责任条款。附则中强调土壤污染赔偿的优先性，第四十四条规定惩治土壤污染的罚款优先于一切债权及抵押权。并采用严格的连带责任原则，第四十七条规定了有重大过失的污染土地关系人应与污染行为人承担连带的损害赔偿责任。针对主管机关的失职行为，第四十九条规定人民或公益团体可以直接提起行政诉讼，这为土壤污染防治的责任追究制度提供更为完整的公益诉讼救济模式。 ① 赵小波：《日本土壤污染调查制度研究——以日本土壤污染对策法为核心》，载《2007年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集》第3册，武汉大学出版社2007年版。 ② 前引20，赵小波文。 ③ 许建华：《日本<土壤污染对策法>与土壤环境监测》，《环境监测管理与技术》2006年第4期。 ④ 罗丽：《外国土壤污染防治立法之比较研究》，《当代法学》2008年第4期。 ⑤ 邱秋：《日本、韩国的土壤污染防治法及其对我国的借鉴》，《生态与农村环境学报》2008年第1期。 ⑥ 前引24，邱秋文。 ⑦ 邱秋：《东亚、东南亚土壤污染防治法评析》，《当代法学》2008年第2期。 154 可持续发展·环境保护·防灾减灾 （二）域外土壤污染防治责任制度的立法对我国的启示 1.制定专门的土壤污染防治法律法规 目前大多数西方国家都确立了专门的土壤污染防治责任制度，如日本《土壤污染对策法》，韩国的《土壤环境保护法》，美国虽然没有专门以土壤污染防治命名的法律，但它通过制定一系列法律修正案的形式，填补了立法上的空缺，形成了较为完备的土壤污染防治体系，建立了较为严格的法律责任体系。而在我国，不仅专门的立法处于空白，而且相关土壤污染防治的法律条款都依附于各个部门法或法规中，显得分散而缺乏可操作性，因此，针对土壤污染防治的专门立法显得亟不可待。 2.构建严格的法律责任体系 责任规制是实现土壤污染防治目标的重要保证，西方国家都在立法上构建了严格的法律责任体系。首先，土壤污染防治的责任主体的范围较为宽泛 |
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