黄锡生 峥 嵘:论资源社会性理念与拆迁行为的法律规制*(二)
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人固有资源权利的货币化补偿，从而赋予其占有、享用新的资源权利的潜在能力和机会。二是土地上财产及财产权利的转移或消灭。拆迁过程不单纯是个土地资源的流转过程，而且还包括土地上房产、设施及其附属物等财产拆解、转移甚至消灭的过程。这些财产是资源的组合或者说资源产品，本质上仍然是资源。这些财产的拆解、转移、消灭，同样会导致事实上的资源流动、灭失及法律上资源权利的流转和消灭。因此，任何拆迁行为在事实上都会导致或多或少的资源破坏、浪费现象，而在法律上都会对权利人固有的资源权利造成损害或妨害。基于此，除非万不得已，拆迁决策一般不宜作出并付诸实施。前述福州、昆明等地随意拆迁、浪费资源的行为都是资源社会性所不能容忍的。 其次，拆迁是资源整合促使社会整体福利增加的过程。现实社会中，土地资源的地理分布具有分散性和不均衡性。一方面，经济学原理告诉我们，随着生产规模的扩大，产品平均成本将逐步下降，即规模经济[9]。对土地资源也一样，过于零星分散地利用土地资源会丧失规模报酬，而在一定程度上集中开发才能产生更大经济效益和社会福利。当土地资源集中利用产生的社会福利远远超出分散利用产生的福利，亦即土地资源利用规模不断扩大而成本持续下降时，土地资源集中利用就显得尤为必要。另一方面，我国土地资源总量偏少，人口众多，单位人口占有的土地资源量更少，这导致了我国土地资源占有的分散化、零星化。然而，多数重大基础设施、基础工程建设项目对土地资源的需求往往是小块分散零星土地所不能承担的，这就要求对相邻多个主体占有的土地资源予以整体开发。因此，拆迁是一个资源整合的过程，其目的在于集中利用促其产生最大社会福利。如果拆迁后的土地资源集中利用所产生的福利等于或小于分散利用所产生的福利之和，正如福州市要求斥巨资落成的小学和数千户居民搬迁建商务中心那样，则属资源的不当利用，与资源社会性要求相背离。 第三，拆迁行为的实施是对拆迁的必要性论证的结果。前已论及，拆迁决策的作出并付诸实施须以拆迁的必要性为前提，否则将导致资源不公平享有和资源浪费等现象。因此，拆迁行为的实施必须对拆迁的必要性进行论证，这种必要性来源于对土地资源需求的正当性。而判断对土地资源的需求是否正当的标准有二：一是是否有利于社会整体福利的增加；二是是否基于公共利益的需要。社会整体福利增加是衡量“社会公共利益”的重要标尺，社会公共利益的实现必然导致社会整体福利的增进。实践中，拆迁者大多都是以所谓“公共利益需要”而提出土地利用需求的。因此，对是否属于“公共利益需要”的判断尤为重要，必须从土地的最终用途、公众享有工程设施的普及程度等方面具体分析。如虽系国家批准实施的教育、科技、文化、卫生等公共事业项目，但最终用途包含商业营利性质，市场化运作不能惠及不特定的任何公众的交通、教育、住宅，就不应当属于公共利益。虽然这些项目增加了部分特定公众的福利，但仍然是个人福利增加，是建立在对资源的享有者既有权利剥夺和福利贬损基础上的，对社会整体福利的增进则毫无贡献甚至减损，因而不具备拆迁的必要性。 第四，被拆迁人的资源权利应当得到充分尊重和保护。按照资源社会性理论，占有和享受资源是每个公民的基本人权。拟动迁土地代表的资源权利在动迁之前为被拆迁人所享有，这是被拆迁人的初始权利，是资源权利人赖以维持其基本生存发展的需要，因而，是“人生而有之，不可被剥夺和转让”并彰显其平等自由的自然权利[8]349。被拆迁人作为社会普通成员享有的这种权利，是资源社会性的体现。这种资源主体越多，就意味着资源在社会分布越广，资源的集中垄断性越弱，资源社会性就越明显。这就要求必须充分尊重和保护被拆迁人的资源权利，非因资源权利主体不当使用 118 可持续发展·环境保护·防灾减灾 资源行为，诸如土地闲置、浪费或破坏，这种权利就不应该受到剥夺或限制。即便有足够正当理由需要对被拆迁人的土地资源予以征收或征用，也应当给予权利人适当的补偿，如通过资源权利置换，资源权利货币化补偿等等。这是资源社会性维护资源公平需要。不仅如此，被拆迁土地上除兴建用于特殊目的的工程、设施之外，对开发建设的其他不动产被拆迁人有权购买、使用，所建设公共工程、公用设施等应当对其开放，法律应当予以充分尊重和保护。这同样是资源社会性的体现。 第五，拆迁是国家公权力对公民资源权利和福利的再分配。前已论及，国家公权力在资源监督管理方面发挥着重要作用。一方面，国家公权力确认、保障公民的资源权利，维护资源开发、利用的正常秩序，并促使资源消耗能够导致社会福利的增加；另一方面，国家公权力承担着公民资源权利和福利的再分配职能。拆迁即是这种职能最典型的例证。按照资源社会性要求，政府对现有土地资源分布状况、占有情况和利用状况等信息进行调查、评价，根据经济和社会发展需要对土地资源利用的目的、方式、规模等予以合理定位，制定出符合当地实际的土地资源利用总体规划。在规划合理的前提下，政府依据其发展策略或开发商申请作出拆迁决策并付诸实施，促使资源消耗产生更大的社会整体福利。这个过程首先是土地资源占有、使用发生变动的过程，必然会涉及到不同主体的土地资源权利消长，相应地影响到土地资源产生的福利在不同社会主体之间的变动。这在客观上体现为国家公权力对公民资源权利和福利的再分配。在这个再分配过程中，由于国家公权力的强势和政府与公民之间的信息不对称，如果不对公权力和政府行为加以有效监督和约束，则公民资源权利和福利遭受损害在所难免。 四、现实的拆迁行为背离资源社会性的制度根源 通过对拆迁行为的透析，对照现有法律法规我们不难发现，种种拆迁乱象对资源社会性的僭越有其深刻的制度根源。由于缺乏资源社会性理念指导，从而导致现有与拆迁相关的法律制度存在缺陷，有效规范拆迁行为制度供应不足。概括起来，主要表现为以下几个方面： （一）土地资源规划制度缺陷。当前与拆迁密切相关的土地资源规划制度主要是2008年制定的《城乡规划法》中的规划制度⑤，虽然较1989年《城市规划法》有所进步，但仍存在诸多缺陷。表现在：一是规划的科学性不足。城乡总体规划、控制性详细规划的编制者分别是城市人民政府和其规划主管部门，但规划最终的审批决策机关仍然是上级人民政府和本级人民政府。这种“老子管儿子”的方式使规划老是在行政机关内部打转，不能充分吸取体制外的意见和建议，规划科学性大打折扣。二是规划的民主性不够。虽然《城乡规划法》要求通过听证会、论证会等方式吸取专家和公众意见，但是实践中所谓“专家”、“公众”的代表性往往受到质疑，听证会、论证会流于形式。该法还要求规划审批后要经同级人大常委会备案，规划实施要接受同级人大常委会监督，但目前地方党委书记兼人大主任、行政首长兼党委副书记的格局又使人大常委会备案、监督形同虚设，致规划严重缺乏民主性。三是对规划的修改权限制不力。一方面，《城乡规划法》第47条规定了修改规划的五种情形，其中第（四）项“经评估确需修改规划的”缺乏必要的限制；另一方面，城乡规划的修改须原审批机关同意方可，修改后的城乡规划按原批准程序报批。规划的修改、审批同样是具有同质性、隶属性的行政机关，规划的修改权不能受到体制外应有的监督和制约，为各地行政长官“朝令夕改”、随意修改规划大开方便之门。基于此，各地盲目规划、草率动迁、重复建设或者迫于长官意志搞“形象工程”、“政绩工程”，而修改规划、重复拆迁等现象则不足为奇，其结果自然是浪费和破坏资源。 （二）资源价格形成机制不完善。拆迁涉及土地和房屋的征收，关键问题在价格。正是由于土地资源及房屋等价格形成机制不完善，导致政府与被征收人、拆迁人与被拆迁人之间产生矛盾，以至于酿成“群体性事件”、“自焚事件”等。这种不完善表现在两个方面：一是资源价格形成机制不透明。《土地管理法》对“被征收前三年平均年产值”如何确定问题没有明确规定，原《城市房屋拆迁管理条例》对城市房屋拆迁补偿仅作原则性规定。事实上被征收土地和被拆迁房屋价格完全依靠政府或评估机构确定，补偿价格的形成缺乏公众参与及被征收人和被拆迁人的监督，为拆迁人暗箱操作留下了可乘之机。所形成的补偿价格的科学性、客观性降低，难以为被征收人或被拆迁人所信任和接受。二是资源价格确定不公平。一方面，拆迁人在计算补偿金额时，往往只将被拆迁人的房屋价值计算在内，而事实上拆迁人在支付房屋对价后获取的不仅仅是被拆迁人房屋的处置权，还包括 ⑤ 当然还有《土地管理法》中的“土地利用总体规划制度”。但土地利用总体规划是对各级行政区域内土地用途、数量保有、开发与复垦等内容的总体安排，拆迁实践中违背土地利用总体规划的情形相对较少，因而在此不作重点讨论。 119 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 房屋所占用的土地使用权。这部分土地使用权拍卖所得价款被政府无偿收走，被拆迁人却一无所获。⑥另一方面，2004年颁布《土地管理法》规定了农用地征收补偿项目及标准，土地补偿费、安置补偿费总和不得超过前三年平均产值的30倍。一经征收后，政府出让给开发商的土地使用年限远远超过30年，超过年限部分收益为政府所得。更不用说拆迁人任意降低补偿标准，对老百姓资源权利随意剥夺和限制。这些都是对资源社会性和资源公平任意践踏。其结果是，房地产开发商赚取颇为丰厚的“票子”，政府获取一文不值的“面子”，老百姓换取的却是绝望地哀叹以后的“日子”。 （三）资源影响评价制度缺位。资源影响评价制度是指在规划编制、项目开发之前，就该其对资源的影响、资源的消耗所产生的效益以及资源消耗前后的社会福利增减等方面进行调查、预测和评估，提出预防或减轻不良资源影响的对策、方案或措施，并进行跟踪监测的制度。资源影响评价包括资源规划评价和建设项目评价，二者同等重要。就拆迁而言，规划和项目评价的重点是对拆迁的必要性和可行性进行评价。非为社会整体福利增加、“公共利益需要”不得作出规划、开发决策导致拆迁；应当就拆迁范围、方式、手段等对资源影响作出评价，提倡保护性拆迁、再利用性拆迁，尽量减少资源消耗和损失。然而，现行规划和评价制度却无一例外地将资源影响评价拒之门外。由此导致对社会整体福利和公共利益的漠视，盲目规划、随意修改，草率决策、野蛮拆迁，或者借“公共利益”之名，行巧取豪夺公民土地资源权利之实。“这是用百姓根本利益的名义掠夺百姓的切身利益，用民众长远利益的名义掠夺民众的眼前利益，用公共利益的名义掠夺民众的合法利益。”[10]其结果是，少数利益相关者个人的福利大大增加，大多数被拆迁户的福利则因此减少，整个社会福利分配失衡，贫富差距进一步拉大，资源闲置、破坏、浪费现象严重，资源占有极为不公。这种拆迁行为不仅拆掉政府的公信力，更是对资源社会性的严重悖逆。 （四）土地资源监督制度不健全。拆迁问题的根源还在于，对资源管理部门的公权力和对开发商的私权利的监督制度不健全，资源社会性理念的作用没有充分发挥。首先，对土地资源的规划、建设项目的审批和拆迁许可缺乏事前监督。由于民主决策机制不健全，导致了对城市规划、土地开发项目审批、拆迁行为的许可多少带有“长官意志”、“形象意识”，埋下资源闲置、浪费和破坏的隐患。其次，对土地资源规划、建设项目审批和拆迁行为许可缺乏事后监督。多数情况下，土地资源规划、建设项目审批和拆迁行为许可后即告一段落，没有对规划、项目和拆迁的落实情况加以监督，更没有对规划失误、错误审批和许可行为导致的资源闲置、浪费等后果承担责任。第三，对开发商的规划实施、项目建设和拆迁行为缺乏监督 |
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