第三，对信访人、信访机构及信访涉案人的权利、义务及责任的界定，目前还不够系统和明确，还需要进一步研究、梳理、确定。

        最后，现有信访制度与行政复议、行政诉讼之间的衔接不协调。同为行政救济的手段之一，信访制度与行政复议、行政诉讼之间在受理范围有所不同。现有行政复议、行政诉讼受理范围有限，很多行政问题还需要通过信访渠道解决，但一些本应通过行政复议、行政诉讼途径解决的问题也涌入信访渠道，当事人坚持要通过信访部门解决，加大了信访部门的工作量，也造成行政复议和行政诉讼途径的闲置。如何将符合条件的信访案件移交行政复议和行政诉讼，是目前要解决的一个问题。

        四、信访法治化建设中必须正确处理的几组关系

    法治与定位

    要实现信访工作法治化，明确信访工作、信访部门的职能、定位是关键。目前信访工作和信访部门的职能、定位问题不明，已成为制约信访工作发展的瓶颈。

        90年代以前，信访部门的主要职能体现为党委、政府的一种秘书性办事机构，起着下情上达的桥梁作用。但随着信访形势的发展变化，信访部门的工作内容也发生了变化，逐步介入信访问题的协调、督办、查处等。近年来信访工作的内涵和外延又有被扩大化的趋向。信访部门除了要反映社情民意，为群众解决实际问题外，还被要求化解人民内部矛盾、维护社会稳定、处理突发事件。但目前信访部门职能不明确，又缺乏必要的手段，有些任务根本无法承担。中央关于信访工作曾两次下发文件，均是将信访工作定位于维护社会稳定。信访工作在处理改革、发展、稳定的关系中发挥着重要作用，但要它在社会稳定“第一线”充当“消防队”来直接发挥作用，一是容易造成它与公安部门等担负直接维护社会稳定作用的部门之间的权属不清；二是超越了它的职权、能力范围，也不可能达到很好的效果。信访工作要维护社会稳定，就要通过间接的、内在的方式从而在更深层次上发挥维护稳定的作用。在新形势下，信访工作应定位于反映社情民意，提供决策咨询和建议，监督行政权力，引导公民有序的政治参与。

        近年来，关于修改《信访条例》和制定《信访法》的呼声很高。《信访法》应该包括实体性和程序性的两方面规定。实体性规定主要包括：信访部门的职能定位如何；信访人、信访机构、信访涉案人有何权利、义务以及如何追究责任；信访处理意见的效力等。程序性规定主要是指信访事项处理过程需要哪些程序，具体时限等。信访立法难，难就难在实体性规定中的一些核心内容目前无法确定。其中信访工作的职能和定位，更是《信访法》核心的实体性规定，这一核心不确立，其它规定无从谈起。

法治与体制

        信访工作的法治化与信访体制建设是紧密相连、互相促进的。信访工作的体制建设逐步完善了，通过立法确定其法定职能就是水到渠成的事情了。信访工作的法定职能和定位确立了，反过来又会对信访工作的制度创新、制度完善起到革命性的促进作用。

    目前国内外有几种信访体制改革模式：

    一是既定职能扩展式。以信访机构原有的“秘书”职能为基础，收集信息、加强分析、督查督办、提出建议，依靠中央领导的权威解决信访问题。

    二是直接隶属行政首长式。仿效香港申诉专员制度，直接向最高行政首长负责。但香港与大陆的情况却不完全相同，主要表现为：香港人口少，面积小，而大陆人口多，面积广，地区发展不平衡；大陆党政合设，信访机构一般是党政合一。

        三是议会式。欧洲一些国家的监察专员制度，隶属于议会，行使某些议会权力，在一定范围内有某些调查权。我国人大现有信访机构，但只是人大常委会的内设机构，人大信访机构与国家信访局所属的党政系统信访部门性质、受理范围等均不同。

         四是党内监督式。有人建议将信访机构划为党内监督机构。一些国家的政党有内部监督机构，其并非一党执政，监督机构属党内机构，不针对行政事务。在我国，中国共产党为执政党，信访机构身跨党政两家。

 建议根据中国国情对以上模式进行认真分析、比较研究，明确信访工作、信访部门的职能定位，为信访工作改革指明方向。

    法治与机制

    信访工作法治化要从完善机制、规范程序做起。

    从目前看，机制建设是信访工作改革与发展的奠基之石、重中之重，信访工作的体制建设与法治化都要从完善机制做起。制度建设应是经验积累的过程，有生命力的机制往往是逐步生成的，而不是靠理性思辨构建的，信访机制的创新也应当是一种逐步演进的过程。

    完善机制首先要从规范程序做起。随着现代行政法的发展，程序受到越来越多的重视。在崇尚法治的时代，为人民群众办实事，维护社会稳定等信访工作的目标，只有落实到具体的可操作的程序上，才能有所保障和真正实现。研究普通民众的心理，我们会发现，真正的法律在他们心中并非是那些汗牛充栋的法典，只有在具体案件经过法定程序处理的结果中，他们才看得见法律的力量。

    近年来，一些地方在信访机制、程序方面进行了有益的探索。新修订的《甘肃省信访条例》首次在地方性法规中规定了信访听证程序，吉林省出台了《吉林省信访听证暂行办法》对信访听证程序进行了详细的规定，河南、湖北、河北、江苏、安徽、重庆等省市也先后利用举办信访听证会的形式解决了一批疑难信访问题。除此之外，一些地区还实行了信访限期回复、公开承诺、网络信访、律师参与接待制度、回避制度、领导接待日制度等。那些经过理论和实践反复验证的经验和做法，将为今后信访工作制度化奠定基础。上述的信访工作程序化的一些做法必须在实践中积累成熟到一定程度，才能体现为《信访法》中的程序性规定。