范娟

摘要：环境影响评价制度是一项重要的环境法律制度，公众参与是环境影响评价程序的关键。召开听证会是目前我国公众参与环境影响评价的主要方式之一，尤其是环境影响特别重大或者公众争议很大的项目，应当采取严格的听证会方式。我国建设项目环境影响听政程序虽然已有法律规定并在实践中得以应用，但在立法和执行上还存在一些问题，需要进一步完善。

关键词：建设项目，环境影响评价，听政程序

一、建设项目环境影响听政程序概述

（一）有关建设项目

1、建设项目的含义

建设项目是指，按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。按计划管理体制，建设项目可分为基本建设、技术改造、房地产开发（含开发区建设、新区建设和老区改造）和其他等四种类型的工程和设施建设。[1]在法律、法规及规章中常常根据各种标准进行列举，被广泛认同的是1987年国家计委、国务院环发委发布的《建设项目环境保护设计规定》中第3条规定的，“建设项目，是指中华人民共和国领域内的工业、交通、水利、农林、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政、机场等对环境有影响的新建、扩建、改建和技术改造项目，包括区域开发建设项目以及中外合资、中外合作、外商独资等一切建设项目。”

2、建设项目环境保护管理

《环境影响评价法》第21条明确规定，“除国家规定需要保密的情形下，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”。

根据国务院1998年发布的《建设项目环境保护管理条例》的规定，建设产生污染的建设项目，必须遵守污染物排放的国家标准和地方标准；工业建设项目应当采用能耗物耗小、污染物产生量少的清洁生产工艺，合理利用自然资源，防止环境污染和生态破坏。该条例重点规定了建设项目的环境影响评价制度。

（二）建设项目环境影响听政程序

    《环境影响评价法》及根据《行政许可法》和《环境影响评价法》制定的《环境保护行政许可听政暂行办法》，已经为环境保护听政提供了具体的行政依据。2005年4月13日，国家环保总局就圆明园环境整治工程的环境影响举行公开听证，这是《环境影响评价法》实施以来，环保总局首次进行的公众听证会。通过听证会，我们可以看到，目前对于环境影响存在重大意见分歧的建设项目的听政，已经初步建立起一套听政制度，但是现有建设项目环境影响听政程序中存在的问题也不容忽视。

重实体、轻程序，是我国长期以来形成的法制观念和法律传统，环境法制建设也受到整体法制理念的制约。而实体法的任务是对权利进行设定和分配，程序法则是保障权利实现的途径，程序法欠缺，就难以保证实体法得到正确贯彻实施。“实体法律如果要真正成为一个活的法律，主要是它能够通过程序得到操作。”因此，完善我国环境法治建设，环境行政程序建设必须先行。环境行政听政程序作为环境行政程序制度的核心，其完善与否对我国环境程序建设起着至关重要的作用。[2]我国建设项目环境影响听证程序作为环境行政听政程序的一部分，其完善理应得到关注。

二、我国现有建设项目环境影响听政程序存在的问题

（一）听政程序的启动缺乏必要约束

1、法律规定的不确定性

我国没有专门的行政程序法，关于听证制度的规定散见于各专门行政法律、法规及规章中。《环境影响评价法》第11条、第21条规定，规划部门或者建设单位应当在该规划或者报批的建设项目环境影响报告书报批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。这里的“或者”实际上是赋予规划部门或建设单位一种选择权，也就是说，规划部门或建设单位在具体操作时，可以举行论证会、听证会，也可以不举行论证会、听证会，而采取“其他形式”，因为这种做法并没有违反法律规定。显然，立法者在此作出的“软性”限制使规划部门或建设单位在实践中会倾向于选择更具自主性的单纯的公开信息的方式，以此规避公众的建议，造成既成事实，阻碍双向交流互动，无法得到信息反馈。结果是，单纯的信息公布只是单方面的信息披露，公众只能被动接收信息而无法有效地与相关单位沟通。圆明园事件中，在没有被媒体披露前，甚至既没有双向交流也没有单方面信息披露，但是，从法律层面上讲，也不能将之奈何。而且，没有采取相应形式信息披露或交流的相关法律责任也没有法律规定。

2、法律规定缺乏有效执行

    《环境保护行政许可听证暂行办法》第6条规定，除国家规定需要保密的建设项目外，建设本条所列项目的单位，在报批环境影响报告书前，未依法征求有关单位、专家和公众的意见，或者虽然依法征求了有关单位、专家和公众的意见，但存在重大意见分歧的，环境保护行政主管部门在审查或者重新审核建设项目环境影响评价文件之前，可以（依然是法律规定的不确定性）举行听证会，征求项目所在地有关单位和居民的意见：（一）对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响报告书的建设项目；（二）可能产生油烟、恶臭、噪声或者其他污染，严重影响建设项目所在地居民生活环境质量的建设项目。[3]但是，在圆明园事件中，圆明园没有执行审批手续就擅自开工，环保部门毫不知情。

（二）信息公开制度不完善

我国《环境保护行政许可听证暂行办法》第17条规定：“环境保护行政主管部门对本办法第五条第（一）项和第（二）项规定的环境保护行政许可事项，决定举行听证的，应在听证举行的10日前，通过报纸、网络或者布告等适当方式，向社会公告。公告内容应当包括被听证的许可事项和听证会的时间、地点，以及参加听证会的方法。”《环境保护法》第11条第2款也规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发放环境状况公报。”但相对于完善的信息公开制度还是有很大差距，而且执行中也存在许多不尽如人意的地方。