“在社会未达成广泛共识之前，绝不办理立项手续，绝不开工建设。”因反对意见比较多，广东省江门市政府近日向公众表态，对江门核燃料项目做出不予申请立项的决定。

　　近年来，因公众的强烈反对，引发群体性事件，一些大型工业项目宣布停建弃建的案例呈逐渐增多趋势。中国社会正进入环保敏感期，随着公众环境意识和维权意识的迅速提升，因环境问题而引发的大规模群体性事件在我国许多地区时有发生，甚至在部分地区集中爆发，并且出现冲突－调解－妥协－冲突的恶性循环，造成的社会影响十分深远。

　　从公众诉求和环保利益博弈格局深入分析我国涉环境群体性事件的深层次原因，从建立配套的环境经济补偿机制、构建规范的环境风险管理体系和确保公众环境利益最大化等方面提出预防和避免出现环境群体性事件的对策和思路，十分必要。

　　涉环境问题群体性事件特点

　　特点一 从东部蔓延到西部，事件高发、易发

　　随着我国经济多年持续的高速增长，布局性和结构性环境风险突出，在今后相当长的一段时期内，将成为我国主要的环境隐患，由此引发的群体性事件也会进入高发期。

　　在中国信访总量、集体上访量、非正常上访量、群体性事件发生量下降的情况下，环境信访和群体性事件正以每年30％以上的速度上升。东部经济发展好于西部，环境意识觉醒早，涉环境的群体性事件较多，早期的涉环境群体性事件主要发生在沿海地区。但近年来，随着西部经济实力的提升和环境意识的觉醒，涉环境的群体性事件逐渐增多。

　　特点二 从精英走向大众，规模扩大

　　随着信息科技的高速发展，手机普及，网民剧增，信息传播速度和范围发生了巨大变化。短信、网络被广泛应用于动员公众和传播信息，互联网特别是微博已经成为信息传递的利器，这在客观上为参加群体性事件的人员构成逐渐从精英走向普通大众创造了条件。

　　特点三 从正常诉求转向街头抗争，对抗增强

　　环境诉求通常具有一定的正当性和合理性，但由于宣传工作不到位、环境问题与群众自身生活环境紧密联系却无法确证造成的社会恐慌和焦虑情绪、地方政府承诺不兑现造成的政府公信力缺失等原因，对抗性日趋增强，甚至出现暴力对抗趋势，严重破坏社会稳定。但对于公众而言，却是行之有效的诉求途径。

　　特点四 从缺乏良性互动到草率妥协，处理欠妥

　　政府对突发群体性事件的处置缺乏经验，往往通过妥协以实现问题的快速解决。公众以抗议表达对环境的不满，政府以停建或搬迁获得救赎。政府处理事件的不科学，会导致公众对政府的更加不信任、企业的投资环境风险加大和更多涉环境群体性事件的发生。

　　究竟哪些矛盾导致环境群体性事件发生？

　　诱发环境群体性事件的因素具体表现为:公众不断觉醒的环境意识与专业知识的相对匮乏之间不匹配；尚未遏制的环境质量恶化趋势与公众对环境质量要求之间的矛盾；发展与保护关系仍然存在不协调；参与群体性事件的公众诉求无着落，而被少数不法分子煽动闹事等

　　公众不断觉醒的环境意识与项目环保信息不透明之间的矛盾

　　随着我国经济的快速发展，公众在物质需求获得满足的同时开始追求包括清洁的空气、干净的水在内的环境权。近年来，人们主动关注广播、电视和报刊中报道的环境问题和环保信息，积极参加民间环保团体举办的环保活动，积极参加要求解决环境问题的投诉、上诉等都体现了我国公众不断觉醒的环境意识。

　　项目环评阶段虽然进行了公众参与，但由于公示内容、调查人员、参与形式有限，达到的效果同样有限。公众参与的不充分，易造成项目环保信息不透明，无法体现广大人民群众的知情权和参与权。公众本身处于弱势地位，环境诉求无法获得尊重，小事件易引发大事故。

　　地方经济利益与环境保护之间的矛盾

　　地方政府片面追求GDP，忽视环境保护，以环境换取经济发展。环境保护滞后于经济发展，致使周边环境质量不断恶化。环境问题关系到每个人的切身利益，维护自身环境权益容易形成共识，成为矛盾不断升级进而引发群体性事件的重要原因。

　　企业环保责任感缺失与公众信任感之间的矛盾

　　企业作为项目的投资主体，追求利益最大化是最主要的目标，容易导致企业为了片面追求经济利益而忽视应承担的环境保护责任。我国守法成本高、违法成本低的现状，也促使企业倾向于选择逃避环境责任。企业环保责任感的缺失，导致公众对企业的环境保护工作缺乏信任感，引发信任危机。

　　公众专业化知识相对缺乏与宣传不到位之间的矛盾

　　公众普遍缺乏相关的专业化知识，且媒体缺乏正确的引导，导致公众对项目污染源的危害认识不科学，有时过分夸大建设项目对环境和健康的危害，不利于事件的解决。如大连PX事件中误传PX属危险化学品和高致癌物，PX罐一旦爆炸，20公里之外的大连市区顷刻毁灭。

　　公众诉求分析

　　公众提出的环境诉求主要包括以下三个方面:

　　一是环境健康利益的诉求:如厦门、大连PX事件中公众均提出PX是高致癌物，对胎儿有极高的致畸率，并可导致白血病的发生。启东事件中公众均提出污水排海管线工程沿途经过3个人口超过百万的县级市，一旦出现渗漏，将给整个江海平原土壤带来不可挽救的污染。

　　二是环境安全利益的诉求:如厦门PX事件公众提出，PX厂距厦门市中心和鼓浪屿只有7公里，距离新开发的“未来海岸”居民区只有4公里，太危险了。大连PX事件公众提出，1000枚导弹，也远远抵不上PX储罐爆炸的威力，PX罐一旦爆炸，不但在场的所有消防人员无一能够幸免，就是20公里之外的大连市区，也顷刻毁灭。

　　三是环境经济利益的诉求:如启东事件公众提出，排海项目实施后沿海滩涂和近海的水产全都会消失，而且大批回游长江的鱼也会受到危害，吕四沿海茅家港镇、秦谭等地区十几万人口以渔业及下游产业为生，如果黄海受污染了，他们将如何为生？

　　可以看到，环境健康、环境安全、环境经济权益已上升为社会经济转型期群众最为迫切的环境诉求。

　　事件背后的利益博弈

　　由上述3个事件利益诉求分析，可以看出群体性事件背后的环保利益博弈主要包括以下三个方面:

　　二是重要经济利益集团之间的博弈。如厦门PX事件中，政府在工业园区附近兴建了大量高档居民社区和商业建筑，PX项目的建设导致了地产贬值，这也导致了房地产集团和工业企业集团之间的博弈。而强势重要经济利益集团的介入，无疑进一步加剧了环境群体性事件的发酵。

　　三是公众的向上民主知情权和地方向下的强势行政执行力之间的博弈。随着信息多元化时代的加速推进，公民意识正在形成和涌动，民众对于环境公共决策的知情权和参与权益要求日益高涨，而长期以来形成的地方政府强势行政命令惯性仍然巨大。社会经济转型期的社会结构性矛盾多发、易发，由于缺少有效的沟通渠道和保障制度，地方政府公信力危机下的环境信息失真导致环境群体性事件呈现大幅上升的态势。

　　如何从对抗走向合作，从双输走向共赢？

　　一、做好工业谋篇布局，建立配套的环境经济补偿机制

　　目前，中国仍然处于工业化加速期。而“零污染”的工业发展模式是不存在的。厦门市政府在工业区外大兴高档商业、房地产而言，就是鹤蚌相争、自相矛盾的做法。要在发展工业经济的同时最大程度地保障公民环境权益，需要对各地区的环境特点和资源优势进行准确研判，就区域整体而言要有合理的产业空间布局，对一个地区而言需要取舍，进行全局化的工业布局和精准的模块设计。

　　可以看到以战略环评、规划环评为抓手谋好全局，以强化工业区管理为抓手处理好局部问题不失为一种科学的环境管理思路。而环境利益补偿机制缺失，则是造成启东事件的制度性硬伤。配套环境经济手段的滞后已成为环境管理中亟待解决的问题。

　　二、抓好企业本质安全设计，构建规范的环境风险管理体系

　　过去的30年是中国经济快速腾飞的黄金年代，大量工业项目的超常规建设在引领中国经济发展的同时，也埋下了大量的风险隐患。吉化松花江、大连716事故的发生，无疑验证了企业在安全设计中的缺陷。在环境风险事故高发的背景下，大连PX溃堤引发的公众焦虑最终导致了群体性事件的发生。

　　由此可见，从环境风险防控的角度而言企业本质安全设计无疑是根本之所在，而忽略本质安全设计而追求外围的风险控制则有失偏颇。因此，对于风险的强化管理应切实由基础抓起，抓紧建立项目风险源管理数据库，构建系统规范的风险控制体系，是现阶段环境管理中的首要任务。

　　三、疏堵结合，确保公众环境利益的最大化

　　公众环境知情权和参与权是新时期公民的重要权益之一，构建畅通的环保民意沟通渠道，对于政府公信力的构建具有重要意义。但是也应该看到，启东事件中环境权益的纠纷引发了群众社会不良情绪和一些过激行为，并最终超出了环境事件的本身。

　　可见，现阶段《环境影响评价公众参与暂行办法》更大程度上应该上升成为一种完善的保障制度，采取疏堵结合的方式，构建引导社会公众发表环保意见的良性沟通渠道。环保管理部门作为环境公共利益的代表和维护者，应将公众参与制度的建立作为保障公众环境利益的重要抓手，确保在环境利益外化过程中的公平性和合理性。

　　作者单位:环境保护部环境工程评估中心