在执法中，如何对企业污染防治设施停运的违法行为进行认定，是处理问题的关键。作为一线环境监察执法人员，既要熟知相关环境法律、法规及规章中有关污染治理设施违法行为的规定，又要对污染防治设施的工艺过程全面了解和掌握，并结合行政执法解释，准确把握设施违章行为的特点，只有这样才能正确认定违法行为，及时公正予以处理。

　　■案情
　　□企业因设施故障直排生产废水

　　2011年5月11日，某县环境监察执法人员在对一家个体企业进行现场巡查时，发现这家企业在生产时其废水处理设施没有运行，生产废水流经处理设施的调节池后，也没有使用提升机将其废水抽入初沉淀池，而是让废水沿着调节池的池沿流入外排水沟直接排入环境。

　　执法人员当即通知这家企业的负责人和企业管理污水处理设施的负责人来到现场，并在外排水沟进行了现场采样，同时制作了环境监察现场检查笔录和现场拍照。

　　执法人员随即责令恢复废水处理设施运行时，才发现提升机上面配套的电机已出现了故障，致使生产废水流经处理设施的调节池后无法再将其废水抽入初沉淀池。随后，执法人员又分别向这家企业的负责人和附近的居民作了询问笔录和调查笔录。后经县环境监测站监测，这家企业所排放的废水超过了国家规定的排放标准。

　　就此问题，县环保局行政处罚审议小组召开专门会议，认为这家企业擅自闲置水污染物处理设施，决定根据《水污染防治法》第七十三条规定，责令这家企业限期改正，并处应缴纳排污费数额两倍的罚款。

　　■分歧
　　□是闲置还是不正常使用？

　　在此案的审议过程中，有关执法人员在对这家企业的环境违法行为如何认定问题上产生了分歧。

　　第一种意见认为，环境监察执法人员在对企业进行现场巡查时，发现这家企业在生产时其废水处理设施未运行，并且排放的废水超过了国家规定的排放标准。根据《水污染防治法》第二十一条第二款规定，企业事业单位和个体工商户的水污染物处理设施应当保持正常使用；拆除或者闲置水污染物处理设施的，应当事先报县级以上地方人民政府环境保护主管部门批准。由于这家企业擅自闲置水污染物处理设施，加之未经环保部门批准，因此，对这家企业的环境违法行为可以直接认定为闲置水污染物处理设施，并处以应缴纳排污费数额两倍的罚款。

　　第二种意见认为，虽然这家企业在生产时其废水处理设施未经环保部门批准，闲置没有运行，但是执法人员同时发现处理设施上面提升机配套的电机已出现了故障，致使生产废水流经处理设施的调节池后无法将其废水抽入初沉淀池，导致处理设施后面的工序无法进行。所以，对这家企业的环境违法行为应当认定为不正常使用污染物处理设施。

　　对此问题，从立法的本意和加强污染治理设施管理来看，笔者同意第二种意见。

　　■解析
　　□设施故障后不及时维护属于不正常使用

　　1996的《水污染防治法》第四十八条规定，对排污单位不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置水污染物处理设施的违法行为进行查处时，必须先认定其是否是故意不正常使用水污染物处理设施，同时还必须有监测数据证明排放水污染物超标。

　　而2008年新修订的《水污染防治法》第七十三条规定，只要有证据证明排污单位实施了不正常使用水污染物处理设施，或者未经环保部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的行为，就可以处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款的行政处罚，不需要对排污者的超标违法排污行为作进一步认定，这大大减轻执法人员对企业违法行为的认定难度，从而也提高了环境执法的可操作性。

　　在本案中，这家企业在生产时其废水处理设施没有运行，也未事先报县环境保护主管部门批准，加之废水处理设施中提升机上面配套的电机已出现了故障，导致生产废水外排。

　　那么，对这家企业的违法行为究竟应该认定为“闲置”水污染物处理设施？还是“不正常使用”水污染物处理设施？

　　按照相关环境法律、法规及规章的规定，确保水污染治理设施正常使用，及时有效地处理产生的各种水污染物，是排污单位的法定义务，否则建设水污染治理设施就失去了现实意义。

　　如何认定闲置水污染物处理设施违法行为？

　　通常情况下，“闲置”则表现为有污染防治设施、而且设施没有发生故障却不使用，使其处在空闲的状态，不能发挥污染防治的作用。闲置处理设施的认定，一般有以下几种情况:处理设施未与相应产生污染的生产设施同时运行；已有的处理设施搁置不用；污染防治设施经环保部门批准在规定时间内停运，逾期无故仍不启动。

　　《水污染防治法》第十七条第三款规定，建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。为了保证这一制度的执行，这部法律第二十一条规定，企业事业单位和个体工商户的水污染物处理设施应当保持正常使用；拆除或者闲置水污染物处理设施的，应当事先报县级以上地方人民政府环境保护主管部门批准。

　　关于如何认定闲置污染物处理设施，原国家环境保护总局《关于擅自闲置大气污染物处理设施认定问题的复函》(环函〔2005〕239号)对擅自闲置大气污染物处理设施认定的有关问题做出解释，即如果企业未报经环保部门批准同意即停运污染物处理设施，即可认定为擅自闲置污染物处理设施。

　　笔者认为，如果污水处理设施没有发生故障，并且排污单位没有事先报经环保部门批准同意，擅自停运水污染物处理设施的，即可认定为闲置水污染物处理设施。

　　如何认定“不正常使用”污染物处理设施违法行为？

　　不正常使用水污染物处理设施，就是不按照国家有关技术规范和环保部门的要求，保持水污染治理设施正常运转。如实践中比较常见的水污染物处理设施时开时停，设施出现了故障后不及时或不按照技术规范的要求维修养护等。

　　关于不正常使用污染物处理设施的认定问题，2003年原国家环保总局在《关于“不正常使用”污染物处理设施违法认定和处罚的意见》(环发〔2003〕177号)中列举了8类“不正常使用”污染物处理设施违法行为，其中明确提出:“污染物处理设施发生故障后，排污单位不及时或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常发挥处理作用”的，可认定为不正常使用污染物处理设施。

　　也就是说，根据上述规定，在污染物处理设施发生故障后，如果企业不及时或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常发挥处理作用，即可认定为不正常使用污染物处理设施。

　　在《水污染防治法》第七十三条中，虽然对不正常使用水污染物处理设施或者未经环境保护主管部门批准闲置水污染物处理设施都规定由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款。但是，笔者认为，执法机关要做到公正执法，减少行政争议，在执法工作中对当事人的违法行为进行准确认定将起到关键作用。因此，对于处理设施停运的违法行为认定问题，我们不能简单地一概认为只要处理设施没有运行，就认定为当事人闲置水污染物处理设施，而是还要认真调查污染物处理设施闲置是否还有其他具体原因，并认真分析后再对其违法行为加以认定。

　　结合本案，据调查了解，这家排污单位在2007年新建时，既执行了环境影响评价制度，也执行了建设项目“三同时”制度。从2010年12月23日开始，废水处理设施上面提升机配套的电机出现了故障后，一直没有进行维修。

　　从这家企业废水处理工艺上看，废水进入调节池后无法再将其抽入初沉淀池，同时导致后面的废水处理工序无法进行，处理设施不能正常发挥作用。也就是说，提升机配套的电机出现故障是导致水污染物处理设施停运的前提原因，所以，第二种意见认定这家企业不正常使用污染物处理设施的违法行为是正确的。

　　■思考
　　□正确区分不同违法行为才能准确计罚

　　针对以往罚款普遍较低、威慑力不足的问题，新修订的《水污染防治法》中明确规定并大幅提高了罚款额度。对不正常使用水污染物处理设施，或者擅自拆除、闲置处理设施的，采取了倍数计罚法，由环保部门处应缴纳排污费数额1～3倍的罚款。

　　在本案中，从环境监察巡查记录、询问笔录和调查笔录中了解到，由于其他原因，这家企业自2010年12月28日至2011年4月19日一直处于停产而未生产状态，从2011年4月20日开始生产一直到5月11日刚好21天时间，这家企业在5月24日修好电机后便恢复了废水处理设施的正常运行，其实际违法排污时间共23天，而没有超过30天。

　　根据环境保护部、财政部、国家发展和改革委员会《关于〈水污染防治法〉第七十三条和第七十四条“应缴纳排污费数额”具体应用问题的通知》(环函［2011］32号)中关于污水排放量的确定规定，排污者实施违法行为不超过30天的，应当按照30天的污水排放量进行认定；超过30天的，应当按照实际违法行为期间污水排放量进行认定。经县环保局依法核定，这家企业在2011年违法停运设施期间应缴纳废水排污费750元，以这一数额作为裁定罚款数额基数，即县环保局在责令限期改正时，并对这家企业处以两倍罚款(即1500元)。

　　不难看出，企业违法排污的时间越长，其应缴排污费数额越大，应受罚款额度也越高。但是，这种处罚方式也存在不少问题:

　　一是不便计算排污量。

　　环境保护部、财政部、国家发展和改革委员会《关于〈水污染防治法〉第七十三条和第七十四条“应缴纳排污费数额”具体应用问题的通知》(环函［2011］32号)中关于污水排放量的确定规定，排污者实施违法行为不超过30天的，应当按照30天的污水排放量进行认定。但这样认定，有时同企业在违法期间的实际排污情况大不相符，往往容易产生不同的观点，有时难于正确界定，在确定企业排污费用上很容易引起争议，甚至一些法官对这种认定也提出了质疑。

　　二是对于那些排污量小，生产时间短的小企业或个体企业，如果不正常使用水污染物处理设施，或者擅自拆除、闲置处理设施的，即使按排污费的数倍进行处罚，罚额仍然很低，相比法律修订以前最高达10万元的处罚额度，有时这种处罚方式反而削弱了威慑效果。

　　这样就会造成这些企业情愿缴纳罚款，也不愿意恢复处理设施正常运行，甚至执法人员一离开企业，处理设施又开始停运，和执法人员玩起“猫捉老鼠”的游戏。

　　对此，笔者建议，将《水污染防治法》中采取的倍数计罚法的规定修改为在一个设定上限的范围内罚款(如可以处10万元以下的罚款)，并采取按日计罚。只有这样的处罚方式才会对违法企业产生很好的威慑效果，从根本上解决“违法成本低、守法成本高”的问题。

　　实施行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳，在水污染防治设施管理执法过程中，如何对企业污染防治设施停运的违法行为进行认定，是处理问题的关键。在认定过程中，作为环境监察执法人员，既要熟知相关环境法律、法规及规章中有关污染治理设施违法行为的规定，又要对污染防治设施的工艺过程及有关的技术参数全面了解和掌握，并结合行政执法解释，准确把握设施违章行为的特点，只有这样才能正确区分不同违法行为，及时公正予以处理。