新建的娱乐场所不得设立在居民住宅楼内，这一规定已经被广为传播和接受，但是对商住楼内设立娱乐场所究竟适用何种法律法规，一直以来存在争议。

　　文化部于2006年11月20日下发了《关于〈娱乐场所管理条例〉贯彻执行中若干问题的意见》(文市发〔2006〕31号)，再次对娱乐场所设立地点做出了新的规定，即新批准的娱乐场所不得设立在居民住宅楼内(含商住两用楼)，为此类案件的裁定提供了依据。

　　■案情　　商住两用房娱乐场所噪声超标，频遭群众投诉

　　2009年11月中旬，王某将自己开办在某县城“紫荆花园”某栋楼二层的营业性文化娱乐场所转让给李某。2010年2月28日，李某将这家娱乐场所重新装修后对外营业。

　　2010年5月15日，李某向县环保部门补报了这家娱乐场所的建设项目环境影响登记表。同年6月2日，县环保部门做出同意此项目建设的环评批复。随后，李某凭借县环保部门做出这一环评批复，于同年6月中旬在文化部门和工商部门相继重新办理了文化经营许可证和个体工商户营业执照。

　　2010年10月16日，同住在“紫荆花园”同一栋楼二层的旅馆经营者张某和三层的住户向某向县环保部门投诉，举报这家娱乐场所在夜间营业时噪声扰民。当日下午，在这家娱乐场所楼下一层经营旅馆的赵某也反映，这家娱乐场所重低音炮产生的振动对人的正常休息造成严重影响。

　　同年10月19日晚22∶26，县环保部门对此娱乐场所的边界噪声进行了现场监测，其噪声值为73.8分贝，超标18.8分贝。随即，县环保部门向李某送达了《违法行为限期改正通知书》，责令李某在2010年11月10日之前改正其违法行为。

　　在限期内，李某虽然采取了一些必要的隔音措施，但是张某和赵某认为，这家娱乐场所产生的噪声和振动依然严重扰民。

　　随后，环境监察执法人员多次到这家娱乐场所执法，要求其不得使用重低音炮，并进一步做好隔音降噪工作。这家娱乐场所认为已经整改到位，张某和赵某依然不断投诉。

　　2010年11月27日，县环保部门再次对这家娱乐场所在夜间营业时的边界噪声进行了现场监测，其噪声值为66.4分贝，超标11.4分贝。

　　就此问题，县环保行政处罚审议小组召开专门会议，针对这家娱乐场所整改后其隔音设施(环保设施)未经环保部门验收继续营业做出责令停止使用、罚款8000元的行政处罚决定。

　　■分歧　　适用不同法律，结果大不同

　　在此案的审议过程中，环境执法人员对法律适用问题产生了较大争议。

　　第一种意见认为，这家娱乐场所已经正式投入使用(营业)，根据《环境噪声污染防治法》第四十三条第二款规定，经营中的文化娱乐场所，其经营管理者必须采取有效措施，使其边界噪声不超过国家规定的环境噪声排放标准。如果周围居民受到这家娱乐场所噪声污染，那么环保部门就可直接根据这部法律第五十九条的规定责令改正，可以并处罚款。

　　原国家环境保护局《关于娱乐场所振动和噪声污染防治问题的复函》(环发〔1997〕747号)也对此做出了行政解释，即对在商住楼内已投入营业的娱乐场所，如果其边界噪声不超过国家标准，依法可准予开办。如果其边界噪声超过国家标准，环保部门则应依据《环境噪声污染防治法》第五十九条的规定，责令改正，可以并处罚款。

　　第二种意见认为，根据《环境噪声污染防治法》第十七条规定，对于在噪声敏感建筑物集中区域内造成严重环境噪声污染的企业事业单位，限期治理。虽然李某在经营这家娱乐场所时，工商部门为其办理的是个体工商户营业执照，但是营业执照上也对这家娱乐场所设立了字号名称，根据《民法通则》的相关规定，环保部门可以根据所设立的字号名称将这家娱乐场所作为“单位”来处理，即对这家娱乐场所进行限期治理。如果这家娱乐场所逾期未完成治理任务，环保部门则根据《环境噪声污染防治法》第五十二条的规定报请县人民政府责令停业、搬迁、关闭。

　　第三种意见认为，根据国务院《娱乐场所管理条例》的规定，娱乐场所不能设在居民楼和居民住宅区的规定，加之娱乐场所的主管部门是县文化主管部门，环保部门应该撤销原环评批复，并将这一情况通报县文化主管部门和县工商主管部门，由县文化主管部门对这家娱乐场所依法予以取缔。

　　第四种意见认为，这家娱乐场所所处的位置属于商住楼，而不属于居民楼，《娱乐场所管理条例》第七条并没有禁止在商住楼开设娱乐场所，因此，可准予开办，其环评批复不应该撤销。根据建设项目环境管理的相关规定，这家娱乐场所的隔音设施(环保设施)未经环保部门验收擅自投入使用，环保部门应根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定直接责令这家娱乐场所停止使用，并处罚款。

　　■解析　　界定娱乐场所所在建筑物的性质是公正处罚的关键

　　对此问题，从严格依法行政的角度来看，笔者同意第三种意见。

　　据了解，在此案中，这家娱乐场所位于县城“紫荆花园”某栋楼的二层，此楼从第三层开始一直到第十层全部为居民住宅用房。《娱乐场所管理条例》中的“居民楼”究竟是指纯居民住宅楼，还是主要功能为居住的楼房都统称居民楼？这些问题在《娱乐场所管理条例》中都没有做出明确解释。那么，对“居民楼”和“商住楼”又到底如何界定？

　　所谓“居民住宅楼”是指楼盘在开发建设初期即将整栋楼房按照居民住宅进行设计施工而建成的楼房，即“单纯的居民住宅楼”。这样的楼房在使用过程中，不得设立娱乐场所。也就是说，《娱乐场所管理条例》中的“居民楼”是指纯居民住宅楼。

　　所谓“商住楼”是为国家消防设计规范《高层民用建筑设计防火规范》中采用的专用名词，仅适用于高层民用建筑的消防设计。经城市建设规划部门批准的临街的高层或者多层建筑，上部为住宅，下部一层或者几层为商业经营或其他公共设施用途的，在日常管理工作中通称为商住楼。

　　近年来，各地娱乐场所噪声扰民一直是社会焦点问题，在《娱乐场所管理条例》(国务院第458号令)第七条第(一)项和第(二)项虽然分别规定了在居民楼、居民住宅区不得设娱乐场所，但是各地在后来的执行过程中发现，许多娱乐场所设立在商住楼内，噪声严重扰民，群众反映强烈。

　　对此，文化部于2006年11月20日下发了《关于〈娱乐场所管理条例〉贯彻执行中若干问题的意见》(文市发〔2006〕31号)，再次对娱乐场所设立地点做出了新的规定，即新批准的娱乐场所不得设立在居民住宅楼内(含商住楼)。因此，将居民住宅楼与商住楼共同纳入新批娱乐场所限制范围内。也就是说，在商住楼同样不得设立娱乐场所。

　　由此可见，这一娱乐场所位于商住楼内，问题的焦点不在于这家娱乐场所排放的噪声是否超标处罚的问题，而是不应当在商住楼内兴建的问题。尽管原国家环境保护局《关于娱乐场所振动和噪声污染防治问题的复函》(环发〔1997〕747号)做出了行政解释，但从新法优于旧法的原则看，应当以新的规定为准。因此，第一种意见是错误的。

　　关于环境保护行政主管部门能否建议政府对超标排放文化娱乐噪声的单位限期治理的问题。由于《环境噪声污染防治法》对社会生活噪声的管理采取的是禁止或者要求排污者采取措施达标排放的管理措施，加之按照在商住楼同样不得设立娱乐场所的规定，笔者认为，对此案中文化娱乐噪声污染不存在第二种意见所提的限期治理问题。

　　按照国务院《娱乐场所管理条例》第九条规定，设立娱乐场所，应当向所在地县级人民政府文化主管部门提出申请，即如果要新办娱乐场所，首先应当向文化主管部门提出申请，作为主管部门的文化部门对这一项目先做出预审后，如果属于限制性规定(如居民住宅楼与商住楼)，环保部门也不得做出同意环评批复文件。在本案中，笔者认为，也不存在第四种意见提出的环保部门应根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，直接责令这家娱乐场所停止使用，并处罚款。

　　在本案中，李某凭借县环保部门做出同意此项目建设的环评批复文件在县文化部门和县工商部门相继重新办了文化经营许可证和个体工商户营业执照。但是，按照《环境噪声污染防治法》第四十三条规定，如果不属于限制性规定，要新建营业性文化娱乐场所，文化部门和工商部门应当根据环保部门出具的这家娱乐场所边界噪声符合国家规定的环境噪声排放标准的报告后，方可核发文化经营许可证和营业执照，而并非环评批复文件。

　　对于本案，环保部门应当撤销原环评批复，并将这一情况立即通报县文化主管部门和县工商主管部门，建议县文化主管部门和县工商主管部门分别撤销原核发给李某的文化经营许可证和营业执照，同时建议县文化主管部门对设立在商住楼内的这家娱乐场所依法予以取缔。