史嵩宇

     自建国初期信访机构设立以来，信访工作走过半个多世纪，经历了几代领导集体，在不同的历史时期，均发挥着不可替代的作用。改革开放后，尤其是原中办国办信访局升格为国家信访局后，为了适应新形势的需要，信访工作在指导思想、工作原则、信访内容、运作方式等方面发生了变化，得到了长足发展，越来越引起理论界和社会公众的广泛关注。近年来，围绕着“新形势下信访工作的地位和作用”展开了一系列争论，诸如“法治健全了是否还需要信访工作”等问题被不断提出，有些还很尖锐。近年来，关中央领导同志多次在讲话中，要求研究信访工作的定位、体制、机制、法治问题。这四个问题是一个不可分割、有机联系的整体，信访工作法治化是其中的一个重要方面。它既是保障和实现人民群众的民主权利，依法处理信访问题的需要，也是信访工作谋求改革与发展的方向。本文以信访工作法治化作为切入点，从信访工作法治化的背景出发，提出信访工作法治化的标准，指出目前信访工作法治建设方面的不足，并就当前信访工作中法治与定位、法治与体制、法治与机制的关系以及信访立法与信访法治化、信访制度与法治建设的关系进行探讨和研究。

    一、信访工作法治化的背景

        日益增多的信访问题不是个案单纯偶然性的简单相加，而是经济体制转型期社会矛盾的集中显现。改革进程中，经济形式的多样化，经济收入距离的拉大，使社会利益迅速分化、利益冲突日益加剧。一方面，属于不同利益群体的公民从本群体的利益要求出发，有不同的立场和态度。另一方面，改革开放以来人民群众民主意识法治意识、参政议政意识增强，比以往任何时候都更加关注和维护自己的利益，他们中的一部分人选择通过信访渠道提出自己的要求和主张。

        信访工作法治化是在依法治国的时代大背景下提出的。依法治国方略的提出，是建设社会主义法治国家进程中迈出的重要一步，它要求治理国家的一切工作都要纳入法治轨道。信访工作作为党和国家工作的一部分，也必须纳入法治化轨道。在此背景下提出的信访工作法治化，面对着两种悖反：

         一是中国法治建设的悖反。中国的法治(法制) (rule of law，rule by law)建设有着与西方不同的路途。法治传统源于西方，它是自下而上自发地完成的，其目的在于限制政府权力、保障人民的民主权利。而在当代中国，法治建设和市场经济一样，是“政府主导型”的。我国的市场经济脱胎于计划经济，民主法治建设拖着沉重的包袱，改革开放已久，但以行政命令代替法律法规的做法现在还在一定范围内存在。公民与行政权力相比处于不对等的地位，为了防止行政权力的扩张对公民权利造成损害，必须要依法限制行政权力。法治的目的就是为了限制政府滥用权力，但当今中国的法治却只能依靠政府主导、由政府自上而下推行和向民众普及。这无疑对政府的自觉性提出了极高的要求。

         二是信访制度本身的悖反。信访工作,是联结党和政府与人民群众的桥梁和纽带,是公民参政议政的重要途径。作为一种制度设计，政府设立信访制度的初衷侧重于收集信息的功能，即：凝民心、聚民意、集民智；而信访人通过信访渠道更倾向于要求解决自己的实际问题。近年来，在信访系统的多次重要会议上均强调“要把工作的出发点和落脚点放在为群众解决实际问题上”。但这里所说的“解决问题”，更多地是在收集信息的基础上，提供政策修改建议，成批解决问题。信访人要求每个“个案”都能立刻得到解决，在现有信访体制下很难满足，今后恐怕也很难做到。

        之所以提出以上两种悖反，是因为：只有充分了解中国现有国情和信访工作实际，才能对信访工作法治化的艰巨性做出正确的估计，才能更准确地了解、分析和明确要解决的问题。

        二、信访工作法治化的标准

         近年来，信访法治化的步迈在逐步推进。首先是1995年颁布了我国第一部信访行政法规《信访条例》。此后，各省市先后制定了相应的配套法规和措施，近年来又有甘肃、上海等一批省市对当地的信访条例进行修订。其后，在依法治国方略的指导下，“依法信访”被提出，并做为信访工作的重要指导思想，在历次信访工作会议上被反复强调。第五次全国信访工作会议之后，信访立法的呼声越来越高，信访工作必须法治化成为人们的共识。

    信访工作法治化是个复杂的系统工程，它至少应该包括以下几方面内容：

    一是信访人的信访权利法定，任何人不得随意剥夺；公民、法人和其他组织可以采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门（以下简称各级行政机关）反映情况，提出意见、建议和要求。

    二是信访机构的设置、职能定位由法律予以明确规定；

    三是信访工作运作程序有法律明文规定且公开透明；

    四是信访人、信访机构及信访涉案人在信访事项处理过程中的权利、义务依法明确设定，并有可操作的责任追究方式；

    五是信访工作程序和制度与相关制度及法规配套衔接。

    三、当前信访法治化建设存在的问题

        首先，《信访条例》属于行政法规，不是基本法律，其法律位阶太低，约束力不够，可操作性差。