王 亮:浅议我国小城镇生态环境的法律保护(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 998 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 浅议我国小城镇生态环境的法律保护 王 亮 （昆明理工大学法学院，云南昆明 650500） 摘要：小城镇已成为目前我国城市体系中的一个重要组成部分，其发展问题是我国当前的一个重大问题，直接关系到我国城镇化进程、农村的经济发展及国民经济的可持续发展。经过三十多年的改革，我国的小城镇建设取得了巨大的成就，但伴随的是小城镇的环境污染问题日益严重，这己成为阻碍我国大多数小城镇社会全面进步的因素。小城镇的快速发展给城镇生态环境带来的负面效应使其生态环境法律保护的任务更加艰巨和迫切。 关键词：小城镇；生态安全；法律保护 一、小城镇生态环境概述 （一）小城镇的概念 小城镇在我国是一个使用率极高的概念，不过学术界关于其性质的界定还有争议。费孝通教授认为小城镇是“一种正在从乡村性的社区变成多种产业并存的向现代化城市转变中的过渡性社区”[1]认为它不同于农村也不同于城市，其介于两者中间，成为联系农村和城市之间的纽带。我国目前学术界的流行观点认为小城镇是指的建制镇和集镇，建制镇本是由集镇发展而来的，因此与集镇并无明显的界限，只是名称、发展阶段的不同。笔者认为小城镇具备城市的属性，也就是小城镇的发展方向是逐步成为城市居民点，但与此同时也不能忽略小城镇的乡村属性，其与农村有着天然的联系，不仅区位距离较近而且生活习惯相似。在考虑到建制镇是城市与农村的结合部，有一定的经济实力，对农民有吸引力在小城镇中具有很强的代表性，在镇规模、非农人口、基础设施、环境等方面都能反映出小城镇的特点，所以笔者认为将建制镇作为小城镇生态保护研究的代表最为合适。 （二）小城镇的环境状况 我国在建设小城镇的过程当中存在着诸多问题，许多地区只强调经济建设，而忽视小城镇的环境保护，致使环境污染严重、生态环境脆弱、环境资源消耗过度、这些使小城镇的生态环境问题日益突出，又因为小城镇数量多，分布广，与广大农村相连，容易使污染向环保工作基础更加薄弱的农村转移，并且现在没有全面的小城镇环境污染监测数据,无法通过统计或其他方式进行定量描述，小城镇及乡镇企业的快速发展同时催生的小城镇环境问题并没有得到应有的重视，即使是一些环境容量比较大的小城镇，环境问题也在迅速发展。总结起来我国小城镇发展正面临的主要生态问题有以下几点： 1.耕地减少与土地利用率低 随着城市化步伐的加快，小城镇的经济发展和人口的不断增加，小城镇的用地规模也在不断增长，这样使得小城镇附近的农田大量丧失，纵观全国耕地总量正在不断减少，根据国土资源部的相关数据截至到2010年底，我国耕地总数已不足18.26亿亩，已经接近全国耕地保有量18亿亩的红线，人均耕地更不足0.1公顷。耕地面积的减少会对我国的耕地保护与粮食安全产生不利影响，小城镇的建设占用的耕地大部分又是城镇附近质量较好的农田，这使得小城镇的建设与发展同耕地保护产生了矛盾。与此同时在现如今小城镇的建设过程中和土地利用程度上还处于一种粗放型的发展水品，城镇人均建设用地偏高，用地结构不尽合理，许多小城镇发展过程中一味强调建设新区却忽视旧区的改造，这使得旧城区的土地利用率不能提高还占用了新的土地。 2.植被破坏严重 小城镇在建设过程中普遍存在拓宽街道而挤占道路绿化带的现象，新开的街道达不到绿地率标准，城镇区域内的绿化面积很小并且树种结构很单一，空间分布不均匀，主要集中在公园中，街区、工业区等区域分布较少，不仅难以起到美化景观的作用，对于改善小城镇内环境，保持生态平衡亦不能起到太大作用。同时许多小城镇在建设中喜欢新建新区，这样就要占用新的土地，并将原来土地上的植被铲除，代之以柏油马路等这样就使得原来的植被被严重破坏，影响小城镇的生态环境平衡。 3.污染日益严重 可持续发展·环境保护·防灾减灾 小城镇的污染主要来三个方面，第一个方面是居民生活过程中产生的生活污染。主要是日常生活排放的废水和垃圾、燃烧排放的二氧化硫和烟尘、道路二次扬尘、交通噪声和废气等。第二个方面的污染是乡镇企业污染。乡镇企业大多采用粗放式的经营，而且布局分散，防治污染设施不完善甚至没有，不少小企业的废气、废水、废渣几乎不经过任何处理就直接排放的环境中，给小城镇的生态环境造成了极大的损害。第三个方面是外部城市转嫁的污染，城市在我国的经济发展中处于中心的地位，人口密度大并产生大量的生活生产垃圾，一些城市处置垃圾的地方已经饱和，大量的城市垃圾向城郊小城镇转移，通过露天堆放，填埋等方式占用大量土地，并且有毒有害物质也随之进入到周边的环境，对小城镇及周边农村的生态环境产生了直接的威胁。 二、我国小城镇生态环境保护法律问题分析 我国小城镇环境问题产生的主要原因还是人为原因。从目前小城镇的生态环境状况及其对全国的重要影响来看，必须要建立严格的环保生态立法、执法、司法和法律监督机制。要改变我国小城镇生态环境不断恶化的现状，应当充分发挥法律的作用。从经济分析角度讲，法律在生态环境保护中能够起到降低成本、提高收益、促进资源合理利用的作用。因此可以说，没有法律的保护，生态环境的保护和建设便无从谈起。随着小城镇生态环境问题的日益凸显，人们逐渐认识到加强其生态环境保护法治建设的重要性。但是我国目前关于小城镇的环境法治上面扔存在诸多问题，总结起来主要有以下几点。 1.小城镇生态建设需要的环境法规缺乏 我国关于环境保护的专门法律及其他规章数量很多，不过关于小城镇的环境保护的法规很少。现行的主要的环境保护相关法律体系，是在大城市环境污染严重的背景下建立起来的，适用于大城市和大中型的企业，不过在对小城镇和乡镇小企业的污染防治方面显得力不从心。现有的法律体系不能将城镇环境与城镇的自然资源的保护相协调起来，存在着重污染防治轻生态保护的缺陷，这使得环保工作缺乏全局性的考虑，造成了小城镇建设中的生态破坏。在一些重要的环境领域，如乡镇环境基础设施建设、养殖业污染、生活污水污染、城市污染向乡镇转移等方面都有立法的空白。尤其在城市向小城镇转嫁污染的制度方面更是处于“制度真空”状态。[2]。例如，关于固体废物转移的规范有《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第23条(1995年颁布，2004年修订)规定了固体废物在省一级的不同地区之间转移，需要履行知情同意程序，但没有规定固体废物从同一省内城市向乡镇的转移问题。近年来许多大城市附近的小城镇及周边农村居民因该问题向环境部门投诉的很多，因为制度性缺失而导致根本性解决非常困难。 2.各地立法重复不能因地制宜 我国地域广阔，小城镇分布的范围极其广泛，各地的环境和生态保护任务不尽相同，保护的方法和目标也不可能一样，如果仅凭全国性的法律是很难做到因地制宜的，要对不同地区的不同环境的小城镇进行保护，就必须依赖于地方立法。我国单一制层级式的行政体制和立法体制，很容易使地方环保立法缺乏地方特色，结果是国家立法没有解决的问题，地方环保立法也没有解决，国家立法的空白或薄弱环节，恰巧也是地方环保立法的软肋。[3] 小城镇建设过程中由于所处地域不同、每个小城镇的发展类型也不同，这导致每个小城镇面对的生态环境问题也各有不同，但我国各省制定的保护小城镇的相关法律都比较粗糙，缺少明显的地方特色，许多条文基本上是照抄国家有关立法，不利于小城镇因地制宜的对当地的环境进行保护。 3.执法机构不健全且执法力量薄弱 相对城市环境保护和污染的防治机构而言，小城镇环境保护工作机构的制度性设计目前尚处于起步阶段，基础很薄弱。从总体上看，我国尚未建立起适应小城镇特点和工作实际需要的环保机构体系。大部分小城镇并无专门的环境管理机构，县级环保部门也较少在其所辖村镇设立派出机构，环境监测和环境监管工作基本上处于空白状态，而已有的乡镇环保监督部门，由于经费不足使得环保职能基本没有履行。[4]同时我国环保部门内部机构设置不合理，大大影响了环境执法监管职能的发挥。当前我国的环保部门内部机构的设置仅从工作性质上进行条块划分，由于体制和制度不完善，各内部机构之间往往不能相互制约、相互监督。我国实行环境保护行政部门总管和其他部门分管相结合的管理体制，因此有权行使环境行政管理权的机构多，统一监督管理部门和分管部门的关系不明晰，管理职能交叉重叠。另一个问题就是我国的环境行政执法队伍比较薄弱，主要表现队伍的数量明显不足，素质不高。 4.缺少公众参与 999 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 由于公众环境意识和环境法制观念的淡薄，造成了环境行政执法中公众参与程度的不够，使环境行政执法在执法实践中缺乏透明度，这样会给实现环境执法公正带来难度，使环境执法形象大打折扣，更加不利于监督环境执法活动，使政府对其所掌握的权力有可能不当行使。同时由于缺乏相应的鼓励民众参与环保执法的机制，造成了公众参与环境保护执法的积极性和自觉性不高，在很大程度上限制了民主程序在环境保护执法领域中的运用。 三、我国小城镇生态环境保护法律完善对策 1.修改与完善现有环境与资源立法 现如今对小城镇环境保护的缺失很大一部分是由于立法方面缺失造成的，这就要求我们对环境立法原本的适用对象进行调整，更多的考虑小城镇及乡村企业、西部欠发达地区的环境利益而不仅仅是只顾大中城市以及东部沿海发达地区的环境利益，对我国小城镇城市化过程中出现的新生态问题进行重新立法，特别是对污染转移方面，对能有效遏制生态环境污染的法律法规进行补充和完善，制定与当地实际因素联系紧密、可操作性强的法律、法规。地方环境立法要围绕本小城镇的生态建设和环境保护的实际需要，要充分反映本地区小城镇的具体情况，并且针对本地实际，集中解决问题比较突出而国家环境立法尚未规定的事项。 2.制定环境保护优惠措施立法 广大的小城镇为我国的经济建设做出了重要的贡献，但是却付出了相当沉重的环境代价，国家应出台优惠的税收、环保技术政策等，加大对小城镇环保技术、资金的投入，减免必要的税费以用于小城镇环保项目建设，环保政策、法律的推行。虽然目前许多地方已经出台优惠政策，但并未从法律上明确优惠的原则、权限、程序、范围和时限，而如今我们应尽可能用法定优惠替代政策优惠。即凡需要给予农村城镇与现行法律规定不同的特殊待遇或特殊许可的，在原则上必须经过立法明确规定之后，再予推行。优惠政策在条件成熟时，应尽量将其上升为法律。这样才能从外部环境上去除小城镇环保法律制度有效推行的一大障碍。 3.合理设置基层管理机构，加强执法队伍建设 环境管理组织机构就需要根据社会经济发展的变化不断完善[5]应根据小城镇实际需要和可能进行机构设置改革。首先可以在乡镇政府内设专职或兼职环境保护助理负责环境监督管理。其次应加强现场执法监督和检查，强化依法监督和服务职能，通过加强乡镇级环境管理机构建设，将有利于环境监督管理的强化、环保法律法规的贯彻和遵守以及环境法制观念的增强。有了基层管理便需要优秀的执法队伍来实施管理，因此建立一支素质高的环境执法队伍，也是目前小城镇急需解决的问题。为提高执法队伍的素质就要对进入执法队伍的人员有一定得条件要求，在人员选择上要求环境执法人员必须具备法律、经济、环境科学等方面的专业知识，只有经过严格培训和考核，持有环境行政执法证件的环境行政管理人员才能进行环境执法。另外要提高执法人员的业务素质和职业道德水准，对环境执法者实行严格的考核制度，要加强执法人员业务培训，确保建立一支素质高效率高的执法队伍。 4.加强生态环境执法监督 加强行政监督即要加强上级环境执法机关对其下级环境执法机关和环境执法机关内部环境保护执法部门之间的监督。各级环境保护行政主管部门要开展经常性的环境保护执法检查活动，严肃查处有法不依、执法不严、违法不究和以言代法、以权代法、以罚代法等违法违纪行为，构成犯罪的要坚决移送司法机关依法追究其刑事责任。同时在我国目前公众环境意识基础比较弱的情况下，扶持具有较高环保意识的环境保护组织，发挥其参与环境保护监督的代表作用、推动作用是十分有必要的。不过目前这些组织还缺乏宽松的发展环境，不能有效地发挥其法律监督职能。所以国家应对其进行政策上的倾斜，提供资金、物质支持，通过立法或政策，赋予该主体相应的权利，认可它们的环保活动，鼓励它们参与农村城镇地区生态环境法律监督。此外国家可以提供无偿或低价的技术支持，或者允许这些组织接受捐赠，允许其设立基金进行资金管理、运作，并对其用于环保的收入采取免税等手段以解决其经费问题等方式鼓励其发展。 5.建立环境公益诉讼制度 我国小城镇环境违法现象相当普遍，但行政部门的法定授权有限，行政执法措施特别是强制性执法手段严重不足，对于某些侵害不特定多数人、较大区域的环境民事侵权纠纷，心有余而力不足。此时如果通过司法途径，赋予公众环境公益诉讼诉权，请求人民法院行使裁判权，辅以司法强制执行手段，责令侵害人停止环境侵害行为，赔偿环境损失，直至恢复原状，这样就可以很大程度上弥 100 0 可持续发展·环境保护·防灾减灾 补环保部门执法手段的不足之处，从而也有利于强化环境法治。可见促进基层环境公益诉讼制度的建设之重要性，因此为推动小城镇环境公益诉讼制度，基层司法机关应当积极支持环境公益诉讼，各级环保部门也应提供相关证据和监测数据为公众和环保组织进行公益诉讼提供有力支持。 参考文献： [1] 费孝通.江村经济一中国农民的生活[M].上海:商务印书馆，2004:35. [2] 冯韵东.新农村建设中的环境法制探究[J].广西经济管理干部学院学报，2006，118(2):45一50. [3] 赵芳芳.西部地区生态环境法律制度研究[D].北京:中央民族大学，2006:21，26. [4] 任丽.浅析我国目前的环境执法[J].环境科学与技术，2005,(4):25. [5] 陆新元，陈善荣，陆军.我国环境执法障碍的成因分析与对策措施[J].环境保护，2005，(10):22一27. Abstract: The small town now has become an important component in our city system, its development is currentl |
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