王 倩:浅议土壤污染防治立法完善(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 1002 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 浅议土壤污染防治立法完善 王 倩 （福州大学法学院，福建 福州 350001） 摘要：土壤是人类赖以生存的物质基础，对人类的发展有着重要的作用。我们有着丰厚的土壤资源，但是随着社会的发展，科技的进步，农村越来越城镇化，农村土壤面临越来越严峻的考验，土壤污染越来越严重，保护农村土壤，防治农村土壤污染已经刻不容缓。本文主要写了土壤污染防治的概述、土壤污染防治的立法分析、以及对土壤污染防治的立法建议。 关键词：农村土壤；污染；立法 一、土壤污染防治的概述 （一）土壤污染的现状 关于土壤污染的定义，目前有两种说法。一种认为，只要土壤中含有污染物质，就算土壤污染，另外一种说法则认为，土壤中含有污染物，这种污染物的量超出了土壤的自净能力，影响作物的正常生长，最终还会危机人类的生命和健康的现象。笔者比较赞同第二种说法，认为土壤污染，不仅土壤中含有污染物，只有这些外源污染物存在或者潜在存在危害时才称为土壤污染。因为土壤污染自身的特征，如污染的隐蔽性，积累性，不可逆转性等决定了土壤污染防治的重要性。由于工业的发展和城镇化进程的加快，我国土壤污染越来越严重。据不完全统计，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/5，其中多数集中在经济较发达地区。1随着我国土地污染日益严重，污染事故也频频发生，例如在2005年，国家环保总局共接到76起突发环境事件报告，其中土地污染事件13起，占总数的17.1%。2在我国农村发展的进程中，资源无序开发以及环境的严重污染破坏一直是制约农村建设与农民福利提高的突出问题。这不仅与农村生活和农业生产方式休戚相关，也源于农村急于谋求开发致富来摆脱贫困落后的现实，加之在工业化、城市化进程中资源消耗、环境污染以及城市污染转嫁等因素都给农村的环境带来了沉重的负担3总体来看，农村土壤环境问题有两个方面造成的，一是农村生产生活引起的土壤污染，例如滥用农药化肥，生产污水的乱排放。二是农村开发建设活动引起的土壤污染，例如农村基础设施的建设。这些造成了垃圾遍野，污水横流，造成了农村环境的严重破坏。农村土壤的破坏直接到影响到农作物的质量，食品安全。不仅给经济带来影响，还直接影响到人民的健康。因此土壤问题已经迫在眉睫，加强土壤污染防治的工作已近刻不容缓。据不完全统计，目前全国受污染的耕地约有1．5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的10％以上。据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成直接经济损失超过200亿元。42005年3月，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈上提出“要把防治土壤污染提上重要议程”。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上部署今后一个期环境保护工作时，明确要求‘‘积极开展土壤污染防治”。 2012年两会中，农工党湖北省主委，湖北省政协副主席周宜开代表农工党中央发言指出；“土壤是农业生产的基础，也是人类生存与发展环境的重要组成部分。土壤污染防治事关农产品质量和人体健康，事关经济社会发展和生态安全，既是环境与发展问题，更是民生问题。” （二）土壤污染防治的现状 1、土壤污染防治的立法现状 首先，目前我国土壤污染防治立法上存在许多空白。目前涉及到土壤污染的的法律、法规、条例的有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国基本农田保护条例》《土壤环境质量标准》这五部。不难看出这些法律法规虽然在农村土壤污染防治上起到很大的作用，构成了农村土壤保护的基本框架，但是这些法律法规不成 1 邹声文.环保总局局长：我国土壤污染形势严峻.http//www.nre.cn/index.php/action- viewcomment-itemid-1786.html.2007-5-20 2 国家环境保护总局.中国环境状况公报2005〔R〕.2006 3 汪劲．新农村建设：环保立法与执法模式的合理选择．中国环境资源法学评论．2006：1 16 4郭士勤，彭守约．农业环境管理概念[M]．天津科技翻译出版公司．1991：30—31 可持续发展·环境保护·防灾减灾 体系，规定简单且重复。《环境保护法》在1989年颁布，至今已经20多年了，经济和社会的飞速发展已经使得土壤污染加剧，再用20多年前的法律来规范如今复杂多变的土壤污染。已经明显滞后了。并且《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国基本农田保护条例》《土壤环境质量标准》这几部法律法规的立法目的主要是维护农村土地的生产力，并不是从保护生态环境，防治土壤污染的角度出发。其次，现有法律法规的级别比较低。这些法律中没有一部是全国人大常委会制定的，这也造成了这些法律在实践中缺少权威，执行起来比较困。再次，现有的法律法规不成体系。因为目前我国关于土壤污染的法律法规都散见在其他的法规中，缺乏统一性。 2、土壤污染防治的执法现状 首先，我国对于土壤保护实行的是多部门分层管理体制。这样的管理体系决定了我国对于土壤保护是不同的多个部门，不同的层次的行政机关来管理，这样难免会出现环保部门与其他部门如林业部门、农业部门、水利部门等出现职责不清，配合不密切的现象。其次，造成农村土壤污染的原因是多方面的，需要综合治理，这就要求环保部门有足够的权利，但是目前我国的环保部门权利不够大，因此执行起来会比较困难。再次，因为我国现在处于经济快速发展的时期，经济的发展从某种程度上说明这个地方政府的实力，因此有些地方偏重经济的发展，不惜以破坏环境为代价，这种观念也是造成了农村土壤污染的主要原因。 3、土壤污染的司法救济现状 因为农村土壤污染的被害人一般是农民，我国公民的法律意识一般都不是很强，因此当自己的合法权益受到侵害时一般不会想到诉讼，希望私下和平解决。土壤污染的加害方一般是企业，农民属于弱势群体，受到侵害，很难保护自己的合法权益。同时又因为高额的诉讼费用，是很多农民不敢轻易诉诸法律。因为法院审理案件是时间比较长，这也造成了土壤污染事件发生后，被害人的合法权益得不到及时的救济。 二、防治土壤污染的理论分析 1、生态正义理论 正义是法律的内在根据和法上之法，也是弥久常新的人类精神现象。5正义是衡量一切法律是否是良法的尺度，任何法律制度的构建，都会涉及到正义。罗尔斯曾经说过，正义是社会制度的首要价值，正如真理是思想体系的首要价值一样，一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝和修正；同样某些法律制度，不管他们如何有效率和有条理，只要他们不正义，就必须加以改造和废除。在农村土壤污染防治上，更应该追求生态正义的理念，农村土壤污染的防治应该合乎自然规律、经济发展规律和社会规律。在弄哦农村土壤污染防治中，维护土壤管理的秩序，这也体现了农村土壤污染防治的价值追即环境正义理论。 2、政府责任理论 法律体现统治阶级的意志，代表统治阶级的利益。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，政府则代表人民的意志来管理国家。政府因此在环境保护中应该有着重要的作用，可以改善国家的整个生态系统。政府根据社会契约论来说，是为人民服务的，当人民赖以生存的环境遭到破坏，政府有责任和义务去保护环境，给人民一个良好的生存环境。 3、可持续发展理论 布伦特兰夫人在《我们共同的未来》中提出了可持续发展理论，指出“可持续发展是既满足当代人的需要，又不损害后代人男足需要能力的发展”。我们可以看出其包含了两层含义；一是人类在追求自己的生活权利的时候要坚持和自然和谐统一，二是强调当代人在追求当前的发展时候，应该做到为与后代人保留必要的份额。可持续发展是一种源远流长、永续不断、动态平衡、良性循环、奔腾不气象万千的运动和状态。6可持续发展理论应该贯穿与整个土壤保护的立法体系中，将立法倾向有被动的应用法律去应对土壤污染转变为预防为主优先。 三、农村土壤污染房防治立法的完善 （一）土壤污染防治立法应遵循的原则 1、预防为主、防治结合、综合治理的原则 5 黄明健，《环境法制度论》。中国环境科学出版社。2004.p49 6 吕忠梅：《环境法新视野》，法律出版社2000年版，第203页。 1003 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 该原则由预防、防治、综合治理三个部分组成。预防是指预防一切可能对土壤环境造成破坏的危险，通常包括的时间空间上和距离上的危险，以及积累的危险。 防治是对土壤污染进行治理。综合治理是指土壤受到污染后根据具体情况，对于预防和防治进行全面的安排，综合运用各种手段和措施来保护土壤。因为土壤的污染途径是多方面的，可是是污染源直接进入土壤，也可以是和谁污染影响到土壤，造成土壤污染，也可以是空气污染通过降雨影响土壤，造成土壤污染。把预防，防治，综合治理三者有效结合起来的缺是对传统环境管理思想的突破，是一种投资少，收效大，发展与环境保护相协调，经济利益、社会利益和环境利益三种效益相统一的卓有成效的举措。7 2、污染则负担原则 1972年在由24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会上首次提出了“污染者负担的原则”。因为该原则有利于防止环境污染和实现社会公平，所以很多国家把它作为本国环境保护的基本原则。在过去很长的时间内，土壤被认为是无主物，如果出现土壤污染，只要没有对人身和财产造成直接损害就是合法的，就不需要承担责任。但是随着经济的发展，科技的进步，土壤污染越来越严重，国家对土壤污染治理的投入也越来越多。因此有人提出问题：个别人追求自身的经济利益给土壤造成的损害为什么要全体纳税人或者受害人来承担？因此污染者负担原则就很好的解决了这个问题，该原则目前的通说认为包括污染者负担、开发者养护、利用者补偿和破坏者恢复。因此要把该原则在立法、执法和司法各方面体现出来。 3、公众参与原则 公众参与原则是很多发达国家在环境保护中普遍采用的一种民主法律原则。其含义是指在环境活动中，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动。，以便该项决策符合广大人民的切身利益。通过各个国家的环境保护实践，证明公众参与制度在环境保护中发挥着巨大的推动作用。公众参与土壤保护，一方面可以将真实的社情民意反映给政府有助于政府对土壤污染问题全面的管理；另一方面有利于提高公众土壤保护意识，有利于土壤保护法律和政府政策的执行。 （二）完善土壤污染防治的法律、法规体系，制定《土壤污染防治法》 只有健全的法律法规才可以跟好的保护土壤资源，因此为了是土壤污染防治有法可依，必须制定一套完善的法律法规体系。在这个体系中，必须有中央立法和地方立法相结合、综合立法与单行立法相结合、土壤环境保护与土壤污染防治立法相结合、实体性立法与程序性立法相结合，各层次、各部分的土壤污染防治立法相互联系、相互补充，共同达到土壤污染防治立法的总目的。8《土壤污染防治法》应该是我国在土壤污染防治方面一部专门的、主要的法律。立法目的是保护土壤资源防止土壤污染，保护人身健康和农产品安全，并且确保土壤资源的可持续发展。因为土壤污染涉及到大气污染、水污染、固体废物污染等，因此需要相关的法律法规的配合，才可以更好的做到土壤污染防治。所以不仅要制定专门的《土壤污染防治法》，也需要制定相关的法律法规。 1、建立全土壤污染防治的法律制度 目前我国关于土壤污染的法律制度主要有，土壤污染防治标准制度、土壤污染防治监测制度、土壤污染防治信息披露制度、土壤污染防治控制区制度等。这些管理制度由于设计不周全、不完善，所以很难在土壤污染防治方面发挥很大的作用在法律法规的执行过程中，由于制度的不完善会遇到执行困难的情况，不能跟好的实施法律法规，要更好的保护土壤防治土壤污染，必须有健全的管理制度。 2、明确土壤污染的法律责任，完善土壤污染纠纷和救济程序 我国对于环境保护主要使用的是民事责任和行政责任。关于民事责任应该采取严格的责任，在行政责任应该加大行政处罚力度以及注重对行政部门以及工作人员的责任追究。 在救济程序上，最近几年环境公益诉讼称为一个倍受关注的话题，对于环境公益诉讼作为环境保护的一种主要途径可以在法律中规定。同时由于土壤污染事故的性质决定了土壤污染具有潜伏性，发生污染后一段时间或者是几个月、几年甚至是几十年才被发现，受害者往往是弱势群体，这要求在诉讼时效、诉讼费用等方面要和别的法律法规有差别。 结语：世界银行行长罗伯特•B•佐利克先生在世界银行驻华代表处举行中外记者会回答环球时报记者提问时说，中国用世界十分之一耕地养活世界五分之一的人口，中国可以为全球的粮食安全 7 陈泉生：《环境法学基本理论》，中国环境科学出版社2004年版，第142页。 8 罗吉：《我国土壤污染防治立法研究》，载《现代法学》2007年第6期。 100 4 可持续发展·环境保护·防灾减灾 做出更大的贡献。这是我们引以为自豪的，但是在这种华丽的外表下，土壤污染正在扩大，并且越来越严重，这需要我们警惕的。我们必须深刻的认识到土壤资源的重要性，明白土壤污染防治的艰巨性、长期性、复杂性，必须完善我国的土壤污染防治立法。由于受理论水平和实践水平是限制，文章有些理论和观点不够成熟，有待以后完善。 参考文献： [1] 吕忠梅：《环境法新视野》，法律出版社2000年版。 [2] 陈泉生：《环境法学基本理论》，中国环境科学出版社2004年版。 [3] 黄明健：《环境法基本制度》，中国环境科学出版社2004年版。 [4] 汪劲：《新农村建设：环保立法与执法模式的合理选择》，载《中国环境资源法学评论》2006年。 [5] 叶露、董丽娴、郑晓云、王虹、马娜、陈玲：《美国的土壤污染防治体系分析与思考》，载《江苏环境科技》2007年第2期。 [6] 汪志国：《澳大利亚土壤污染状况及防治对策》，载《北方环境》2004年。 |
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