董鲁杰 苏 倪:对修改完善《环境保护法》的思考(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 825 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 对修改完善《环境保护法》的思考 董鲁杰 苏 倪 （昆明理工大学法学院，云南昆明 650500） 摘要：我国《环境保护法》颁布至今，已经二十多年了。虽然取得了巨大的成就，但是我国目前污染严重、资源短缺、生态失衡的问题并没有得到根本的好转，这些问题愈来愈成为制约社会发展的瓶颈。现行的《环境保护法》存在诸多问题，需要进一步修改完善，本文对此提出了修改完善的若干建议。 关键词：环境保护；立法；完善 一、《环境保护法》修改的必要性 （一）指导理念不断发展的要求 1. 可持续发展理念的要求。 1992年6月联合国环境与发展大会提出的可持续发展思想得到了与会各国的广泛认同，人类对环境与发展的关系的认识提高到了一个崭新的阶段。可持续发展的提出从理论上结束了长期以来把经济发展同环境保护相对立的观点，并明确提出了两者相互联系的理论构想。由世界自然保护同盟、联合国环境规划署和世界野生生物基金会汇编的《保护地球—持续生存战略》中具体指出：世界各国应该通过关于可持续性的全球宣言和协议，要求各国对可持续生存的道德标准做出承诺，并应将可持续发展原则纳入各国的国家宪法和法律体系中；各国应建立保护人权、保护子孙后代利益及保护地球生产率和多样性的环境法综合体系；可持续社会的原则应纳入宪法以及国家治理和国家政策的其他基本概念中；应该对现行的法律的、行政的控制进行审查，改进缺陷；到20世纪末，各国都应完成对国家法律的审查，目的是重新制定法律以适应持续生存的需要。[1]《21世纪议程》也明确地提出了类似的倡议。虽然这些文件并不具有国际法效力，但很多国家积极响应，并在其国家政策和法律中明确规定可持续发展原则，我国政府也不例外。1994年我国政府批准发布的《中国21世纪议程》，提出了我国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。当然，这仅是政策层面的宣告，落实到法律上是对其后的《土地管理法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水法》、《草原法》等法律进行修订时都将可持续发展理念确认为自己的立法目的。反思《环境保护法》在制定时，可持续发展理念尚未深入人心，因此没能在法律中予以体现。鉴于此应该对《环境保护法》这一环境法律部门中的“准基本法”进行修改以适应可持续发展理念的要求。 2. 科学发展观的要求 十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提明确提出了科学发展观，即坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观。科学发展观的本质与核心在于以人为本。而坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。全面发展，就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济发展和社会的全面进步。由此可见科学发展观的实质是谋求经济社会更快更好地发展，离开了发展，就无所谓发展观。科学发展观所关注的重要领域之一就是环境保护，要统筹人与自然关系的和谐发展。我国政府的发展目标从传统的、单纯的追求经济增长转向社会、经济的全面的、协调的发展模式。而现行的《环境保护法》将促进社会主义现代化建设的发展作为自己的立法目的，这种单一立法目的的采用，对于实现人的全面发展和经济、社会、生态的协调、可持续发展而言，显然是不够准确的。 （二）社会现实不断变化的的要求 1. 现行《环境保护法》的历史局限性 1994年我国开始由有计划的商品经济全面向社会主义市场经济转变，这一经济体制的根本性转变必然导致作为上层建筑的法律制度的转变。《环境保护法》作为法律制度中的一部分，当然应该随着经济体制的转型而做出相应的改变。现行《环境保护法》所确立的制度存在着较浓厚的计划经济色彩，如政府过分集权、审批环节较多、管理手段单一；只重视政府管制的手段，与现代责任、高效、透明、服务型政府的行政理念根本无法相提并论，对如何平衡管理者与被管理者的利益更是缺乏考虑；对公民和非政府组织参与环境事务的权利、参与环境保护的机制更是没有提及，公众的 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 环境利益并未得到有效保护。所以对法律必须进行修更改新以适应市场经济建设的需要，以现在付出的较小的修改成本避免将来可能产生的不可逆转的环境悲剧所造成的损失。 2. 现行环境法体系与现实的碰撞 我国将环境保护作为一项基本国策，说明环境保护的重要性，因此，我国制定了《环境保护法》，力图使其担当起环境保护基本法的重担，但我国的《环境保护法》却是由全国人大常委会审议通过的，显然不能作为基本法来看待，这与环境保护作为基本国策不符，致使《环境保护法》的地位无法确定，导致其不能很好地发挥作用。在环境保护执法和司法中造成了如何确定单行法与基本法的效力位阶的混乱，不利于环境保护基本法有效实施以及对环境保护单行法的指导作用。由于在制定《环境保护法》时，我们对环境问题的认识程度没有今天这样高，而且环境问题也不像今天这样紧迫，所以制定之初并没有遇到如此复杂的情况，导致制定的《环境保护法》内容过于简单，并且滞后，但随着社会情况的不断变化，国家为了适应变化的环境，不得不在环境行政法规、行政规章等环境保护单行立法层面进行诸多的调整，一些重要的制度或在其他法律中被修改，或在其他法规中被确立。这些本应通过修改基本法来完成的任务不合适地发生了错位，使这个“准基本法”处于非常尴尬的地位，对下位阶法的指导作用正在消失，权威性也正在减弱，在行政执法与司法中的作用也正在减少。在此情况下，为了应对现实状况，各单行立法频繁出台，而且随意突破基本法、违背基本法、取代基本法，而各单行法又各自为政，并不能形成相互协调统一的法律制度。如果再不适时的修改《环境保护法》，这种混乱的法律体系必将带来法制的危机，造成无可挽回的损失。[2] 二、现行《环境保护法》存在的若干问题 （一）立法指导思想落后，立法层次不高 我国现行《环境保护法》是在计划经济体制下建立起来的，带有明显的计划经济的色彩，立法指导思想陈旧。《环境保护法》把经济利益放在首位，偏重于污染的防治，只注重眼前的利益。《环境保护法》仅仅从横向上强调了当代人的环境权利和发展权利，把人类的利益放在自然的利益之上，人的利益的实现是以破坏环境为代价的，立法指导思想仍是以人为中心的，没有意识到人与自然的关系。科学发展观的目的是要建立资源节约型、环境友好型社会，强调的是人与自然的和谐发展，是以生态为中心的。它不仅仅注重当代人的环境权利和发展权利，更强调后代人与当代人机会平等，当代人无权也不能剥夺后代人的发展权利。可见《环境保护法》立法指导思想尚未以科学发展观为指导，也没有明确地以科学发展观指导环境保护与污染防治，由于缺乏统领全局的指导思想和系统的理论，在环境资源日益枯竭，能源日益紧张的今天，环境污染防治工作还未能真正转变到从源头控制上来。 《立法法》第七条规定：全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。可见，基本法应该是由全国人大制定并且颁布的，全国人大在立法权上有特殊的地位，其制定的法律在效力上要高于全国人大常委会制定的法律。我国《环境保护法》并非全国人大制定，而是由全国人大常委会制定，与《污染防治法》等单行环境法出自同一立法机关，基本法的地位受到动摇，在效力和级别上也都比较低。 （二）具体的环境法律制度存在的问题 1. 环境影响评价制度 环境影响评价制度是指在从事工程建设或国家制定规划、政策和法律时，应当于计划阶段或计划正式实施前，就其对环境资源可能造成的影响进行分析、预测和评估，并提出相应的预防或减轻不良环境影响的对策和措施，采取跟踪监测的方法与制度。[3]我国《环境保护法》中的环境影响评价制度有着诸多不合理的地方。《环境保护法》第十三条对环境影响评价制度作了规定：凡是建设污染环境的项目都必须遵守国家建设项目环境保护管理的有关规定；环境影响报告书必须对建设项目产生的对环境的污染和影响作出评价，并对防治措施作出规定，环境影响报告书须经过项目主管部门预审，然后依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准；经批准后的环境影响报告书，计划部门才可批准建设项目设计任务书。这一规定的评价对象范围狭窄，仅仅局限于在污染防治领域，没有覆盖到生态保护和建设领域；这种环境影响评价仅仅局限于针对评价对象本身对周围环境的影响进行评价的单向评价；执行的时间也比较滞后，要等到在建设项目可行性研究的阶段才能进行环境影响评价工作，这样并不利于污染的源头治理。 826 可持续发展·环境保护·防灾减灾 2. 三同时制度 三同时制度是指从事对环境有影响的一切建设行为，其环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。[4]《环境保护法》第二十六条对三同时制度作了明确的规定：建设项目中的防治污染设施必须与工程同时设计、同时施工、同时投产使用；建设项目必须在防治污染的设施经环境保护行政主管部门验收合格后，方可投入生产或者使用；不得擅自拆除或者闲置防治污染的设施，如认为确有必要的，必须在所在地的环境保护行政主管部门同意后方可拆除或闲置。第三十六条规定：如果建设项目的污染防治设施未建成或未达到国家规定的要求而投入生产或使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，还可以并处罚款。这一规定在一定程度上加重了企业的经济负担，因为它要求环保设施必须与主体工程同时投入，这就导致了一些企业可能会由于资金的短缺而无法实现环保设施的投建。而且规定的实施范围小，仅局限于污染的防治，对于自然保护方面，则没有涉及，不利于对环境的整体保护。 3. 排污收费制度 排污收费制度是指国家环境保护机关根据环境保护法律、法规的规定，对直接向环境排放污染物的单位和个体工商户按照排放污染物的种类和数量征收一定数额的费用的一整套管理措施。[5]《环境保护法》第二十八条规定：企、事业单位排放的污染物超过国家或地方规定的污染物排放标准的，须依国家规定缴纳超标准排污费，还要负责治理。这里规定的排污费征收对象太狭隘，仅局限于企业单位和事业单位，对于例如党政机关、个体工商户和居民家庭等的排污要不要收受排污费，则没有作出规定；收费标准也过低，治理环境污染所要支出的费用与超标排污缴纳的排污费相比要高出很多，导致排污收费制度的作用并不能真正发挥出来。 4. 限期治理制度 限期治理制度是指对超标排放污染物，造成环境严重污染的排污单位，以及对设立在特殊保护区域内超标排污的已有设施，经地方人民政府决定和环境保护主管部门监督，设定一定期限由排污者在该期限内实施完成治理任务，使污染物排放达到治理目标的一种强制性措施，也是环境立法有关“预防为主、防治结合、综合治理”原则的具体表现。[6]《环境保护法》第十八条规定：不得在国务院及国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的区域内建设污染环境的工业生产设施；如果是建设其他设施，污染物的排放也不得超过规定的排放标准；对于已经建成的设施，如果污染物的排放量超过规定的排放标准的，必须限期治理。第二十九条规定：限期治理造成环境严重污染的企业事业单位；省级人民政府决定中央或省级人民政府直接管辖的企、事业单位的限期治理；市、县人民政府决定市、县或者市、县以下人民政府管辖的企、事业单位的限期治理；被采取限期治理的企、事业单位必须按时完成治理任务。第三十九条规定：对于经限期治理逾期仍未完成治理任务的企、事业单位，除了加收超标准排污费外，还可以由作出限期治理决定的人民政府根据其所造成的危害后果决定处以罚款，或责令停业、关闭；如是责令中央直接管辖的企、事业单位停业、关闭，须报请国务院批准。这些规定中可以看出：首先，限期治理只是行政主体依法向当事人发出的履行一定责任的行政决定，是一种行政处罚而不是法律惩罚，而且不是以企业、事业单位违法的行为作为构成要件。其次，对于限期治理的对象规定太狭隘，仅限于严重污染环境和在特别保护区域内的超标排污，而且仅限于企、事业单位。再次，限期治理的项目无论大小均由同级人民政府决定，这样一方面妨碍了该制度的及时实施。另一方面，政府没有足够的精力行使决定权，而且容易造成在污染治理上的条块分割，政府对其辖区环境质量负责制很难实现。 （三）公民环境权的规定不完善 环境权是指公民享有在良好、适宜环境中生活的权利。这反映了人民反对污染和损害环境、争取享受良好的生活环境的合理要求。环境权与生存权一样是人的一项基本权利，其核心是人的生存和发展。公众对于环境权的实现，最基本的方式和途径是能够自由而平等地参与环境管理，能够有权监督和干预任何污染破坏环境资源的行为。目前，越来越多的国家重视环境权并在法律上认可和确认环境权。我国《环境保护法》中并没有出现“环境权”这一概念，虽有一定程度上的体现，但规定过于原则和笼统，并不能认为是己经明确了环境权。我国《环境保护法》第一条规定：为保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。这里面提到了保障人的身体健康这项权利。第五条规定：国家普及环境保护的科学知识，鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发。这一条基于国家的职责，并且按照民主社会的立法思路，规定了公民可以参加环境科学教育和环境科技的研究与开发。第六条规定：一切单位和个人都有权检举和控告污染和破坏环境的单位和个人。这一条仅仅提及了公民的检举权和控告权，隐含了对公民和单位环境权的 827 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 保护，但主要强调的是公民的环境义务而非环境权力。第八条规定：人民政府奖励对保护和改善环境取得显著成绩的单位和个人。这一条体现了鼓励公民参与环境保护。第十一条第二款规定：国务院、省、自治区、直辖市人民政府 |
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