楚 健:我国土地荒漠化防治法律制度的完善研究(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 821 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 我国土地荒漠化防治法律制度的完善研究 楚 健 （福州大学法学院，福建 福州，350002） 摘要：随着我国土地荒漠化防治法律的相继出台，我国土地荒漠化防治工作取得了一些进展，但总体来说，形势还是很严峻。通过考察我国土地荒漠化法律制度的现状，分析其存在的问题，对我国土地荒漠化防治法律制度提出了相应的完善建议。 关键词：荒漠化；市场机制；行政权限 土地荒漠化一直以来是我国生态环境所面临的重大问题。据统计,西部地区荒漠化面积占全国的90%以上。荒漠化的不断扩展对我国西部地区乃至全国的生态安全和区域社会经济的发展带来严重的影响。尽管近年来我国荒漠化防治工作取得了一些进展，但是土地荒漠化的形势依然十分严峻。 一、我国土地荒漠化概述 （一）荒漠化的概念 关于荒漠化的概念，最早要追溯到法国学者Au-breville在1949年提出的Desertification一词，主要是指由人为因素所造成的荒漠化；之后LeHouerou提出 Desertization一词，理解为由于自然作用导致的荒漠化。自此关于荒漠化的定义一直争论不休。1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会环发大会上，国际社会对荒漠化问题基本达成共识, 1994年10月14日在巴黎通过的《联合国关于在发生平生干旱和/或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》明确地把‘荒漠化’表述为包括气候变异和人类活动在内的种种因素造成的干旱(arid)、半干旱(semi-arid)和亚湿润干旱(dry sub-humid)地区(湿润指数在0. 05-0. 65之间)的土地退化。①至此,关于荒漠化定义的争议结束。这一定义说明了荒漠化的三个特性: (1)“荒漠化”产生和发展是多种因素作用的结果，其中气候变异和人类活动是主要因素；(2)“荒漠化”发生在干旱、半干旱及亚湿润干旱区,指年降水量与可能蒸发量之比在0.05-0.65之间的地区(不包括极区与副极区)。(3)“荒漠化”是一种土地退化，但仅仅指发生在干旱、半干旱及亚湿润干旱区的土地退化,除此以外地区的土地退化现象不属于荒漠化。② （二）我国土地荒漠化的现状及其原因 根据国家林业局第四次全国荒漠化和沙化监测结果表明，截至2009年底，全国荒漠化土地总面积262.37万平方公里，占国土总面积的27.33%，分布于北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、山东、河南、海南、四川、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆18个省（自治区、直辖市）的508个县（旗、区）。其中新疆、内蒙古、西藏、甘肃、青海5省（自治区荒漠化土地面积占全国荒漠土地总面积的95.48%；其余13省（自治区、直辖市）占4.52％。虽然党中央、国务院采取的一系列重大政策措施，实施的防沙治沙重点工程，沙区广大人民群众所做的艰苦努力，我国土地荒漠化和沙化面积首次开始减少，取得了一定成效。但是，我国土地荒漠化和沙化的趋势尚未得到根本改变，特别是局部地区受过度放牧、滥开垦、水资源的不合理利用，以及降水量偏少等综合因素的共同影响，荒漠化土地仍在扩展。可见，我国土地荒漠化问题还是十分严重。 我国土地荒漠化不断加剧的因素有全球气候变暖，大风多，千燥少雨，蒸发量大降水量等自然因素外，但更主要是人为因素。具体体现在：1、人口压力大；我国人口众多，人地矛盾比较突出，只有通过不断的开发土地资源，才能满足人们生存的需要；特别是在干旱、半干旱地区，土地的生产能力有限，这也加大了人们对土地的开发力度，造成该地区土地生态环境的恶化，引发土地荒漠化，并且越来越严重。2、经济原因；随着我国生产力的不断发展，人们也在不断的开展经济活动，为了追求经济利益，人们对自然界的利用广度和深度愈来愈高，过度利用自然资源，生产平衡被破坏，从而导致了土地退化。在干旱、半干旱地区，由于自然条件比较严酷，生态环境脆弱，人们的滥垦、过度放牧、滥采滥伐等造成地表植被严重破坏，导致环境严重退化，发生土地荒漠化。 ① United Nations Convention to Combat Desertification, Secretariat of UNCCD, Nov, 2000 ② 王瑞恒,孟庆蕾：浅谈预防中国西北地区土地荒漠化的法律对策，《环境科学与管理》2007年第4期 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 二、我国土地荒漠化防治的立法现状及其存在的问题 （一）我国土地荒漠化防治的立法现状 为了我国土地荒漠化防治能够有效的得到实施，我国相继制定了有关荒漠化防治的法律，基本形成了由专门法律与相关法律、国家法律与地方法规相结合的荒漠化防治法律法规体系。其中主要有《关于在发生严重干早和/或沙漠化的国家特别是在非洲防治沙漠化的公约》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《环境保护法》、《水法》、《土地管理法》、《防沙治沙法》等。《关于在发生严重干早和/或沙漠化的国家特别是在非洲防治沙漠化的公约》确定了荒漠化的相关概念、防治荒漠化的目标、防治沙漠化和减缓干旱灾害的国际合作所遵循的一系列原则、各缔约方的义务以及缔约方防止土地荒漠化的行动方案等；《草原法》和《森林法》等资源法规定了关于草地和林地的管理和使用的法律规范的实施，其中《草原法》规定的“草畜平衡制度”要求以草定畜；《土地管理法》中关于荒漠化防治的规定是“耕地占补平衡”制度，要求土地利用人占用多少耕地就应当补充多少耕地。这项制度在干旱与半干旱地区的实施,对土地荒漠化有着直接的影响。《防沙治沙法》是我国第一部把预防与治理结合起来共同规定的国内法，提出了防治荒漠化的一般法律原则，规定了防治荒漠化的两大类措施（即由主管部门组织和实施的专门措施和与其他部门联合实施的跨部门措施），同时首次对公益治理荒漠化做出了规定。 （二）存在的问题 基于对我国土地荒漠化防治相关法律的梳理，我国土地荒漠化防治法律制度存在以下问题： 1、荒漠化防治立法体系不健全；荒漠化防治立法体系是指由一系列有关荒漠化防治法律、法规、规章等法律规范构成的相互关联和相互配合的完整法律系统。①到目前为止，我国制定了一系列关于荒漠化防治的法律，其中综合性的法律有《防沙治沙法》，《草原法》、《森林法》、《水土保持法》、《土地管理法》等单行法中也有关于荒漠化防治的规定；然而我国目前的这些立法并不完善，主要体现在与综合性法律《防沙治沙法》相配套的法规、规章过少，加上现有的规定荒漠化防治的一些单行法律规定之间亦不协调。 2、土地荒漠化防治注重治理而轻预防；我国关于土地荒漠化防治的法律都是体现以防为主、综合治理的理念的，《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《土地管理法》等都有关于土地荒漠化防治要以防为主的相关规定，特别是《防沙治沙法》将“沙化土地的预防”进行了专章规定，体现出立法者“预防为主”的预期；但在实际的防治土地荒漠化过程中，却往往不是以防为主，其重点一直是在于治理。究其原因主要有两点：一是我国土地荒漠化防治的法律规定的防治荒漠化主体十分广泛，同时对于主体间的权利义务的分配也不清晰，这就造成了土地荒漠化预防工作的缺失；二是对于各地政府部门来说，治理土地荒漠化更能出政绩，这也在一定程度上致使土地荒漠化预防工作难以进行。 3、注重政府的作用，忽视市场机制的作用；在以往的观念和认识上，人们普遍认为沙漠化防治是一种以生态环境改善为单一目标的社会公益性事业，往往只是依靠政府来推动这项工作的开展。因此在法律法规的制定、管理以及资金的投入方面，都忽视了市场机制的作用。土地荒漠化防治是一项巨大的工程，需要大量的人力和物力的投入，而政府的力量是有限的，仅仅依靠政府的力量，不能从根本上解决问题。实际上，通过治理，不少沙地生态改善，并成为可耕地、宜林地和宜牧地，都能产生经济效益，这无论对国家、社会团体还是农牧民来说三方都有利。②同时，社会团体和个人的力量在土地荒漠化防治工作中也是不能忽视的。因此，注重市场机制的作用，最大限度的增加土地荒漠化防治的力量，包括参与治理的人力和资金的投入，这更有利于土地荒漠化的防治。 4、立法对管理体制的规定不够完善；荒漠化防治管理体制，是指规定国家防治荒漠化的组织、协调、指导部门的设置及其职责的法律制度。荒漠化防治体制是否健全有效，关系到荒漠化防治管理机构之间职权是否明确、管理机构的功能是否能够有效的发挥。我国荒漠化防治管理体制存在两方面的问题：一方面，《防沙治沙法》第五条规定:“在国务院领导下，国家林业行政部门负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作。国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防沙治沙工作。县级以上地方人民政府组织、领导所属有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本行政区域的防沙治沙工作。”该条明确规定，在全国的荒漠化防治工作中，国务院 ① 孙晓宁、田密：我国防沙治沙法律制度存在的问题及完善对策，2006年中国环境科学学会学术年会优秀论文集 ② 王茜：我国沙漠化防治的立法现状与建议，《中国林业》2004年第12期 822 可持续发展·环境保护·防灾减灾 林业行政主管部门居于组织、协调和指导的地位。而《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《土地管理法》等单行法中也对其他部门的具体职权进行了规定。在涉及到其他部门职权范围的事项时，作为副部级单位国家林业局由于级别比其他正部级单位低，有国家林业局来负责组织、协调、指导荒漠化防治工作，是很难处理好其与各部门之间的关系。另一方面，统管部门与分管部门的关系不明确。我国法律规定由国家林业行政主管部门作为统管部门负责全国荒漠化防治工作，其他部门按照确定的职责分工，各司其职。但对于各部门的具体职责则缺乏相应的规定。法律规定的这种各管理部门之间职责分工的不明确，将造成管理分散、责任推诿、有效治理程度差的局面，同时也影响了法的权威性和实际效力。 三、我国土地荒漠化防治法律制度的完善 （一）完善荒漠化防治的相关立法 尽管我国建立了以《防沙治沙法》为综合性法律，《草原法》、《森林法》、《土地管理法》、《水土保持法》等一系列单行性法律法规的防治土地荒漠化的法律体系；但是,我国在防治荒漠化的法律进程中还存在着不少的问题和缺陷。一方面，综合性的法律《防沙治沙法》本身的规定大都是一些抽象性的规定，缺乏具体性，可操作性不强；另一方面，与《防沙治沙法》相配套的法规、规章过少，同时现有的规定荒漠化防治的一些单行法律规定之间也存在不协调的问题。针对此种情况，我国要根据实际工作需要,对荒漠化防治的规定和一些法律条文进行细化,制订便于操作的规章和办法；同时，尽快制定一些相配套的法律法规，理顺各单行法规定之间不协调的问题，完善我国以《防沙治沙法》为核心的土地荒漠化防治的法律体系。 （二）突出机制创新，完善非政府主体治理 受固有的荒漠化治理思路的影响，加之我国荒漠化地区经济基础薄弱，贫困人口比重高，现阶段我国实践中防治土地荒漠化主要是由政府规划、立项、投资和管理，而很少有其他非政府主体参与到土地荒漠化防治工作中。由此造成了两方面的严重后果：一方面由于主要是由政府来防治土地荒漠化，从而导致政府的环保责任过重，资金短缺，严重影响了我国防治土地荒漠化事业的进展；另一方面，主要由政府来从事土地荒漠化防治工作，也不利于调动社会公众参与治沙活动的积极性。 因此，我国土地荒漠化防治事业需要加大力度引入非政府主体力量。非政府主体愿意参与土地荒漠化的防治工作，主要原因是对荒漠化土地进行治理，不仅能够恢复生态环境系统功能，带来巨大的生态效益，还能够产生可观的经济效益，这也就吸引了企业和个人从事荒漠化治理。当然，土地荒漠化防治工作毕竟需要投入大量的人力和财力，同时也需要科学技术的支持，投入大，收益回收比较慢，这也就决定了参与土地荒漠化防治工作存在巨大的经济风险，这在一定程度上让那些想参与荒漠化防治工作的企业和个人望而却步。所以现阶段我国要加大改革力度，制定新的政策，完善现有管理措施，使社会团体、企业和个人成为我国土地荒漠化防治中积极的、活跃的力量，改变荒漠化防治工作主要由政府负责的局面，做到荒漠化防治由政府驱动式转向政府驱动与市场驱动相结合。这就需要我国能够在法律规定和政策上予以支持。 首先，要制定优惠政策，吸引非政府主体力量投资荒漠化治理；荒漠化防治工作是一项公益事业，需要大量人力和物力的投入，这在一定程度上限制企业或个人在参与荒漠化防治工作的积极性，因此需要政府的特殊支持和补贴来激发企业或个人投资治理积极性。(1)资金上支持。荒漠化治理与开发需要大量的投资，政府在加大工程建设投资以外，还应该加大对企业或个人经济资助的力度和规模。(2)贷款上优惠。对于参与荒漠化防治和开发的企业与个人，政策性银行可以根据其具体项目予以贷款上的政策倾斜，通过简化贷款手续、放宽贷款条件，适当延长还贷期限等措施对参与荒漠化防治和开发的企业与个人予以支持。必要的情况下，还应实行低息和贴息政策。(3)税收上优惠。对投资荒漠化治理的企业或公司，可以根据其从事的产业，尽可能免减税赋，特别是对企业或公司利用荒漠化土地开发出的、并且没有破坏生态的产品，可以赋予其一定年限的免税期。 其次，制定明晰的荒漠化土地产权制度，提高荒漠化治理者的积极性；产权是一种市场制定的安排，对产权的明确一方面可以避免政府对企业和个人的直接干预，另一方面可以使人们有明确的预期，这不仅有利于在侵权行为发生后纠纷的解决，更重要的是可以预防侵权行为的发生。参与荒漠化防治和开发，往往需要投入大量的人力和物力，且收益回报的期限长，如果不明确参与荒漠化防治和开发的企业与个人的产权，荒漠化治理者和开发者对于荒漠化治理和开发也就会有所顾虑，这在很大程度上会限制参与荒漠化防治企业和个人的积极性。因此，制定明晰的荒漠化土地产权制度，有利于提高荒漠化治理者的积极 |
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