赵 爽 王家蓉:环境执法难的原因分析及对策研究(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 467 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 环境执法难的原因分析及对策研究 赵 爽 王家蓉 （西南政法大学经济法学院，重庆 401120） 摘要：环境执法在环境保护工作中占据重要地位，其功效发挥关系到国家环境保护政策能否落到实处、政府的相关职能是否得到充分发挥、是否经得起考验，关系到人与大自然、环境的协调。与环境问题的加剧、环境保护工作逐步增多的同时，环境执法的瓶颈日益凸显，环境执法工作也暴露出执法监管不足、执法权分散等诸多问题。本文旨在通过对国内环境法规政策的解读，立足环境执法的现况，在对其中的原因进行剖析的基础上提出有效的对策和改良方向，以期助益于环境执法难问题的解决。 关键词：环境执法；公众参与；环境政策；信息披露 目前，我国正处于经济高速发展的阶段，随着时间的推移，经济提速所引发的环境问题日益突出，环境意识逐渐增强的广大民众对此广泛关注。环境问题愈加严峻，新的环境问题层出不穷，然而，我国的环境执法进程举步维艰，环境制度、管理、人员素质等的弊端在实践操作中暴露无遗，窘迫的现实对环境执法工作提出新的要求——落实科学发展观，让环境执法更具开放性、高效性和回应性，不断适应、满足社会整体发展步伐。[1]因此，我们需要不断探索分析环境执法中存在的问题，找出症结点，对症下药，缓和进而解决环境执法难问题，达到人与自然的和谐统一。 一、当下环境执法立法情况和政策概览 （一）相关立法情况概览 从我国现行法律法规的效力层级来看，我国环境法的体系主要由以下四个层次构成：1.宪法。宪法是根本大法，是母法，我国宪法中关于环境法的规定，是环境保护的基础，是环境执法工作的方向标。宪法第九条、二十六条①等条文对环境保护做出了具体规定。2.环境与资源保护法律。具体有三类：一是环境与资源保护基本法。目前，环保法被众多学者看作是我国环境法领域中最全面、完善的一部法律，其地位十分重要。二是环保单行法。具体又分为以环境污染防治和公害控制为目的的法律和以管理自然资源和保护生态为目的的法律。如《土地管理法》、《防沙治沙法》等。三是其他法律规章。3.环境资源行政法规及部门规章。例如《防止拆船污染环境管理条例》、《环境保护行政处罚办法》等。4.相关的环境法规规章。此外，在其他环境法律制度方面主要有《环境行政处罚办法》、《环境信息公开办法( 试行) 》等。 （二）国家环境政策导向 上世纪70年代以来，我国的环境问题呈愈演愈烈之势。鉴于此，1973年，国务院成立了环境保护领导小组及其办公室，在全国开始废水、废气、废渣治理和环境保护宣传工作，在不断摸索之后，我国相继出台了被统称为“三大政策八项制度”的环保制度，即“预防为主，防治结合”，“强化环境管理”，“谁污染，谁治理”等三项政策和“环境影响评价”，“环境保护目标责任”，“三同时”，“城市环境综合整治定量考核”，“排污收费”，“排污申请登记与许可证”，“限期治理”，“集中控制”等八项制度。在国家层面将环境保护作为一项基本国策，纳入到国家社会经济发展之中，进行国家层面的调控和管理。2011年3月的环保工作会议②强调：环境保护工作事关民生大计，必须重视环境保护及其执法工作，落实相关环境政策法规。由此可见，国家层面对环保工作有了更进一步的认识，环境执法工作也有望得到进一步改善。此外，我国也加强了对企业环境责任审计的探索，逐步完善环境审计机构的设置。 二、环境执法面临的困境及原因分析 [1]冯昌梅.论美国环境执法协商机制的引进——社会管理创新背景下的执法模式的新选择[J].湖北函授大学学报,2011,(2):46-47 ① 《宪法》第九条是对森林等自然资源归属和保护珍贵动植物的规定；第十条是对土地所有权及使用权的规定；第二十二条是对文化遗产的规定等。 ② 参见 “紧紧围绕主题主线新要求努力开创环保工作新局面——在2011年全国环境保护工作会议上的讲话”，环境保护部部长周生贤 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 （一）环境执法的体制、机制、法制的不协调 1.环境执法的相关机制及经验欠缺 从我国现行的法律制度可知，我国环保机构并没有直接的强制执行权，例如，仅授予环保部门在环境相对方违反相关法律制度之后给予诸如责令停产之类的处罚的权力，实际执行起来就是很难。当前的环保法律对环境执法机构多为原则性的一般规定，在执法的权力、程序、责任等方面缺乏具体的条文，因此，在实际执法过程中特别容易出现环境执法效力低、机构间交叉冲突的问题。[2]与此同时，目前环境执法主要采取行政处罚、行政强制等手段，而这些手段容易为环境执法机构谋取利益提供一些方便，滋生行政腐败，也容易引起行政相对人的不配合及反感。加之，我国正处于社会大转型时期，长期以来对经济高度重视而牺牲环境利益，无论从国家层面还是环境领域的诸多学者，对环境执法的实践操作方面的探索也相对较少，国内的整个环境执法体制不够成熟和完善，也缺乏一些可操作性强的贴合我国国情的环境机制、制度。 2.环境监管效能低下 环境保护工作涉及到诸多层面，工作内容十分庞杂，需要多个部门的相互配合、通力合作。但由于现行的环境执法立法和体制上的可操作性和科学性存在不足，环境行政部门之间的职责混淆不清，在环境执法的实际操作过程中，各部门没有建立一套互相协调及制约的运行机制，环境执法的主体、对象模糊不清，部门间相互推脱、效率低下，环境管理中出现监管不足、权力分散等问题，无法有效执法。另一方面，环境管理中最基本、最基础的抓手就是环境执法监督，作为全面提高环境管理水平的重要途径和有效手段，环境监督是环保及相关部门的立足之点。然而，由于现行法律未赋予环境监察机构以行政主体资格，因此，环境监察机构没有独立的财政预算资格，其运行资金多来自于环境行政主管部门的总预算，可能连最基本的日常工作经费都不能得到保证，加上由经费不足而引发的环境监察机构普遍存在的设备落后、技术量低、运作资金缺乏等问题，环境监察执法很难达到基本要求更别说理想效果。 3.环境执法权分散 现阶段，我国的环境执法采用的是一种多部门联合、交叉执法的环境执法模式。[3]依据我国环保法第七条也可以得出：我国的大气污染由国家气象局监管，海洋污染由海洋局监管，沙尘暴治理由林业局监管，农业污染由农业部监管，工业污染执法由环保局监管等。从中不难发现，我国现行的环境执法权十分分散，分散的权力构造必然引起实践的混乱，极易造成“打乒乓”现象的出现，而反映在实际中的就是环境执法工作的交叉冲突、效率低下。 （二）环境执法队伍的整体素质欠缺 随着经济的发展，环境问题的进一步凸显，变得更加错综负责，环境保护工作的难度也越来越大，环境执法人员不足、基层执法力量薄弱，环境执法工作受到直接而重大的影响。与此同时，环保执法队伍中，有相当一部分人缺乏或不熟悉环境法律专业知识，缺少相关经验，不能正确地行使行政执法权，造成执法不当或执法有误等问题。加之，很多地方的环保部门执法装备较差，在遇到突发性污染事故等环境问题时无法及时有效的采取相应措施。经济水平的差异加剧了环境执法工作的困境，不同时间和地区，处罚可能大不相同，在一定程度上存在着处罚不公现象。有的执法人员在执行任务的过程中以自我为主导，忽视法律法规，擅自更改法律条款、处罚金额等，甚而出现违法犯罪行为，环境执法人员的综合素质亟待提高。 （三）地方政府的保护主义 一线环境执法作为最广泛、最细致的环境执法单位，法律授予其进行环境执法的权力，其地位和作用十分重要。[4]地方政府在环境执法中的重要性不言而喻，而经济发展状况作为政府政绩考核的重要影响面，关乎地方的“生死”，一些地方领导干部对环境保护的认识不到位，“重经济轻环保”的思想还很严重，无法丢弃一些老旧的错误观点。[5]由于没有一套健全而具可操作性的践行机制对地方政府进行制度上的约束，地方政府不切实履行自己的政府职责，即便法律法规有相关的惩处机制，地方政府也没有强力的支持地方环境执法工作，甚至为了部门利益违法出台地方政策阻挠环境执法工作的进行。例如，充当当地支柱产业的保护伞、为招商引资高效进行而先污染后治理等。与 [2]张伟,周玉华.我国环境行政主体研究[J].理论探讨,2011,(2):20-21 [3]李杏果,郑治伟.我国环境执法组织体制的反思与重构[J].商业时代,2010,(1):72-73 [4]韩敏,葛伟.当前基层环境执法存在的问题与对策建议[J].新乡学院报（社会科学版),2011,(5):17-18 [5]刘永鑫,戴秋香,李小鹏.论科学发展观指导下的环境执法新举措[J].法制与社会,2011,(1):212-213 468 可持续发展·环境保护·防灾减灾 此同时，环境执法中存在的“两高一低”①现象更现实的加大了执法的难度。 （四）公众参与不足 一直以来，由于受“凡事靠政府、找政府”观念的影响，政府几乎是环境执法的唯一主体，公众参与环境治理的能力比较低，作用比较有限，然而，公众的参与对于环境执法现状的改善是十分需要的。当环境破坏和污染经过数十年的积聚之后，人类所受到的伤害由最初的“无所察觉”变为如今的“显而易见”。纵观整个社会的环境意识，大多数人对环保的重要性、迫切性有一定程度的认识，但就总体上而言，我国公众参与环保的意识不强，多数停留在“喊口号”的阶段，持续在知易行难的状态中，遇到环境问题时主要依赖政府的支持，很少在政府的环境决策中表达意愿、提出见解，监督政府环境执法等方面也很不足。部分公民只有当环境问题直接损害到自身利益时才会主动行动起来。 三、对解决环境执法难问题的几点建议 （一）完善环境执法相关立法及执法机制 1.在宪法层面明确公民的环境权 目前，在我国的司法实践中，大部分以环境权为诉由的判决都遭到了否定，法院给出的理由多种多样，如认为宪法中对环境权的相关表述只是统领性的规定，不能直接用来作为环境侵害请求权的法律依据。虽然，在我国现行的法律体系中，宪法为公众参与环境治理提供了一定的法律依据，却并未对公民的环境权作出明确规定，其他相关的环境法律法规也是如此。要使公民理直气壮地、有充分保障的享受环境利益，就应当在宪法位阶的层面上明确公民的环境权，充分理解资源合理分配以及公平的深刻内涵，重视公民民主，探索法律层面的弥补措施。[6]让公民切实有效的参与到环境管理中，规范环境公益诉讼制度，完善司法领域的环境权益维护程序。 2.明确环境监管机构的职权 环境监管是环境执法问题的重要一环，它涉及到环境及环境执法的监督和管理两个方面。首先，必须在制度上明确的界分和规定环保主管部门与环保执法机构之间、其他各个环保执法机构之间的执法权限，避免各环境执法部门之间的相互推诿，从而提高环境执法效率和改善环境执法效果。其次，环境监管部门应加大对环境执法的监督检查，将环境政策及相关执法情况落到实处.从国家大计出发，提高对环境问题的重视，增加对环境执法的投入和关注。第三，明确并提升基层执法机构的地位，使其有权、有力、有支持、有水平的进行环境执法工作。 3.加强环境执法中的风险评估和预防工作 如同经济发展中的“先污染后治理”模式一样，在我国环境立法及执法中往往只针对有害性已被证明的事情或现象，搁置有害性尚未证明的事情或现象，使得环境风险控制呈现断代，无法进行整体的风险规制。②我们必须克服这种断层现象，在企业生产和城市建设等多个方面进行科学考察，完善风险评估体系，严格按照法律对规划和建设项目加以环境影响报告，进行综合考量，以在有害性被证明之前就得到制度层面的保障，起到预防的作用。[7]在经济不断发展与健全中环境风险也都越来越具有潜在性，风险预防原则对此有着突出的优势，契合时机地引入风险预防原则将会对环保及其执行工作产生巨大影响，从而改善环境执法的效果，提高执法的科学性。 4.加强环境责任的经济惩罚力度 在环境责任方面，我国主要有环境行政责任、环境民事责任和环境刑事责任，责任形式多样但其具体规定不完善，警示和制裁力度很低。通过对环境责任形式进行创新和合理的有针对性的改进，克服传统环境责任形式的局限性，破除行政管理中的“两高一低”问题。对于此，一个行之有效措施便在于加大对企业环境违法的经济惩罚，避免企业因违法成本过低而选择违法受罚的发展方式。同时，值得一提的是，企业通常以利益为本，在经济全球化形势下有必要对企业的环境责任进行审计， ① 具体是指环境执法成本高、企业守法成本高、违法成本低。 [6]叶俊荣.环境政策与法律[M].北京:中国政法大学出版社,2003. ② 风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国环境法中“vorsorgepnnzip”这一概念，并逐渐发展到区域环境条约中。对于风险预防原则（precautionary principle）的完整定义在国际习惯法上尚无确定的表述。但是诸多学者均把《里约环境与发展宣言》中的第15项原则作为其较为权威的表述，即“为了保护环境，各个国家应该根据各自的能力将风险预防方法广泛运用。只要存在严重的威胁或者不可逆转的损害，缺乏充分的科学确定性就不能被作为一个原因来推迟采取阻止环境退化的成本—效益措施”。 [7][日]黑川哲志.环境行政的法理与方法[M].肖军,译.北京:中国法制出版社,2008. 469 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 具体包括事前、事中、事后审计，从而对企业的各 |
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