熊姝丹 向 群:生态环境刑法保护体系的构建(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 356 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 生态环境刑法保护体系的构建——以可持续发展观为视角 熊姝丹 向 群 （昆明理工大学法学院，云南昆明 650500） 摘要：可持续发展要求经济建设和社会发展要与自然承载能力相协调。要促进生态环境的可持续发展，就必须加强对生态环境的保护。生态环境的严峻现状，决定了对生态环境运用刑法保护的必要性。我们应当以可持续发展理论为指导，构建生态环境的刑法保护体系。 关键词：环境刑法；环境保护；立法；可持续发展 近些年来，没有其他领域能够像环境保护领域这样受到如此关注，其受到世界各国的环境保护专家、法学家乃至政治家的关注，对环境的污染及破坏被视为犯罪已是一种国际趋势，因此，刑法在环境保护方面扮演着较为重要的角色。 一、当代外国与国际环境刑法 环境是直接或间接影响人类生存和发展的各种自然因素和社会因素的总体。环境的严重污染与破坏所造成的危害已影响到各国乃至国际社会的政治、经济生活的各个方面，因此，各国及国际社会纷纷加强对环境保护的刑事立法，视污染和破坏环境的犯罪为一种无国界限制的国际性犯罪，各国和国际社会均予以非难。 （一）发达国家的环境保护刑事政策 我国对环境保护系统性管理制度的建立，较诸环境保护先进国家如日本、美国为晚，因而在环保法制及环境刑法的创建中可参考借鉴这些国家的一些先进经验。 1.日本的环境刑法 日本环境刑法肇端于公害。20世纪60年代，日本经济急速发展，导致环境事件屡屡发生，环境污染问题成为日本重大的社会问题。早在19世纪，日本就已经出现较为严重的环境污染事件，由于当时偏重于工业发展，不仅环境刑法未能介入，环境行政立法的处罚亦属空白。[1] 20世纪60年代先后出现的四大公害事件促使日本加紧环境行政性法规的制定，如1967年的《航空噪音防止法》、《公害对策基本法》，1968年的《空气污染防止法》及《噪音管制法》，1969年的《救济因公害造成的健康损害的特别实施法》等等。实践证明，这些环境行政法不仅没有阻碍日本经济的发展，反而显得规范的力度不够。以刑罚手段惩治环境犯罪诞生于70年代，1970年日本制定的《关于危害人体健康的公害犯罪制裁法》（即《公害罪法》），率先以特别刑法的方式规定制裁环境犯罪的内容。尽管该法仅有7个条文，但却初步形成环境刑法的制裁模式，其主要内容包括四个方面:一是处罚危险犯（第2条、第3条）；二是明定因果关系的推定原则（第5条）；三是确立对法人的两罚原则（第4条）；四是以处罚危害人体健康的公害犯罪作为法益的保护范围，并不涉及危害自然环境保护的犯罪。在某种程度上，这些较为缜密的规定间接保护了自然环境。从表象上看，这种规定方式恐有限制经济发展之嫌，然而，日本战后经济的发展以及今天的经济地位，直接源于环境行政法和环境刑法的有效调控功能。 2.美国惩治环境犯罪的刑事法规范 美国联邦有关环境保护之立法可追溯至1899年的《河流与港口法》，其后陆续颁布了《公共卫生法案》（1912年）、《油污染法》（1924年）、《水污染控制法》（1948年，经历了5次修改后，于1970年改为《清洁水法》）、《固体废物处理法》（1965年，经过两次修改订后，于1970年改为《资源回收法》）、《清洁空气法》和《国家环境政策法》等一系列环境法。在这些法律中，具体规定了各种环境管理措施和污染防治措施，其中不乏对严重污染环境行为的刑事规定。 但是，美国执法部门真正把环境污染问题作为一个严重的生态问题和社会问题予以认真重视和严肃处置，则是从20世纪70年代开始。[2]首先由东北各州政府发起对环境污染犯罪进行刑事起诉，如纽约州刑法有关事项规定，实施违法行为，故意危害公众健康的，可处以3个月以下监禁或缓刑1年。阿拉巴马州关于水域污染防治法的刑事规范部分规定，任何人故意或因重大疏忽而违反这种条款者，可以处以不超过2年的监禁或罚金，或两者兼处。面对东北各州惩治环境犯罪的声势，联 可持续发展·环境保护·防灾减灾 邦政府则后来居上，站到了起诉环境犯罪的前列。1981年联邦环保局成立了刑事执法办公室，一年后开始招募了第一批调查员。同年司法部在环境法执行处又设置了一个环境犯罪小组，负责接受环保局的指示，监督对环境犯罪行为的起诉。 美国在其经济突飞猛进的发展过程中，大力加强环境法中的刑事规范的创制，与日本、德国相比，由于法系和国家结构的不同，惩治环境犯罪的刑事法方面也存有不同。日本是以基本刑法和专门的环境刑法，并与其他环境行政法中的刑事规范相结合，将严重的危害环境行为规定为犯罪，其特点在于有“量”的要素制约，没有达到一定量的不严重的危害环境的行为不视为犯罪，而采用非刑罚方法处理。美国则是适用单一刑事处罚的国家，将一切危害环境的行为都规定为犯罪，在各单行的环境法中，制定具体的环境刑事法律规范，并对主要的环境犯罪行为规定具体的刑罚措施，其特点在于不含“量”的要素。 （二）国际环境刑法的发展 有关环境保护的国内立法，早在中世纪时就在一些国家出现，刑事法规范或同时或逐渐地介入其中，但国际上保护环境的努力，直到20世纪初才逐渐开始。如1911年的《在北大西洋保护海豹的公约》、1937年的《捕鲸规则的国际协定》和1954年的《防止海洋石油污染的国际公约》等一系列环境保护的公约和协定中，均规定了对有关的犯罪行为的预防、禁止和惩治以及国际合作的内容。1972年于斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，是国际环境法发展史上的一座里程碑。《斯德哥尔摩人类环境宣言》本身并不直接具有法律上的约束力，但它表达了各国有关环境保护的共同信念，对于以后各国国内和国际环境法及环境刑事规范的发展，具有深远的影响。1979年联合国国际法委员会制定了《关于国家责任的条文草案》，把大规模污染大气层或海洋的行为，视为严重违背了维护和保全人类环境具有重要性的国际义务，属于侵犯国际社会安全和秩序的国际犯罪。1990年，联合国第八届预防犯罪和罪犯待遇大会，对运用刑法保护环境进行讨论，并通过了《刑法在保护自然和环境中的作用》的决议。一年后，国际法委员会又一致通过了《危害人类和平与安全罪法典草案》。该草案第二部分关于各种危害人类和平与安全罪的具体规定中，将故意严重危害环境罪作为国际犯罪加以规定，并明确规定对严重危害环境罪应适用或起诉或引渡的原则 国际刑法学协会1992年在加拿大渥太华举行了第15届国际刑法学大会预备会议，各国代表对危害环境适用刑法的问题展开了激烈讨论，并就“环境犯罪是国际犯罪”达成相当程度的共识，形成了关于危害环境罪的决议草案。1994年国际刑法学协会在里约热内卢举行的第15届代表大会，通过了关于危害环境（总则适用部分）的决议。该决议对危害环境的预防原则、危害环境罪的一些特殊问题、犯罪构成以及司法管辖等作了规定，其中明确指出，影响及于一个以上国家管辖区域的危害环境罪，或有影响不属于任何国家管辖的全球环境的基本的危害环境罪，应在多边条约中认定为国际犯罪，并规定相应的司法管辖和协助。 但是，由于国际环境法和国际刑法正处于发展阶段，而环境问题涉及范围较广，衡量违法与犯罪行为的标准不统一等现象的存在，以及国际组织对国际环境犯罪的研讨还处于初级阶段，且只着重于总则部分，对具体的环境犯罪行为涉及较少，有关危害人类生存与环境的犯罪和制裁的范围极为有限，多为简单的、原则的禁止性和倡导性的规定，散见于一些与环境保护有关的公约中，尚不存在一部专门的、相对完整具体的预防、禁止和惩治国际环境犯罪的国际公约。因此，为避免环境污染和破坏给人类造成的灾难，制定和完善有关危害人类生存环境的犯罪和制裁规范，已成为国际刑法的重要任务。 二、我国的环境保护刑事政策 我国《宪法》规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”、“国家保障自然资源的合理利用”、“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”等，[3] 在这个“宪章”的引导下，环境立法得以发展和进化。国家先后颁布了《森林法》、《矿产资源法》、《土地法》和《固体废物污染环境防治法》等一系列环境法律规范，面对错综复杂的环境问题，对破坏环境资源违法犯罪行为的惩治促使现代社会的各种应变措施不断完善，刑法在保护环境资源方面的价值愈发重要。从严格意义上说，环境的刑法保护是现代社会发展的产物，而古代、近代的环境刑法保护只是在客观上、针对小范围的环境起到了保护作用，因而充其量，只能称其为萌芽状态的环境刑法保护。[4] 就目前我国环境刑法的制定内容看，1987年提出“可持续发展”的理论之时，1979年《刑法》已经颁行，这部刑法典并没有包含真正意义上的环境刑法内容，更不可能含有环境刑法保护的前瞻 357 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 意识。[5] 在“可持续发展”理论提出的10年之后，1997年刑法典虽以专节的形式规定了破坏环境资源保护的犯罪，但基本上没能充分体现“可持续发展”理论的精髓。 该法以其列举方式规定了损毁文物、名胜古迹等方面的犯罪、污染环境方面的犯罪、破坏水产资源的犯罪、破坏野生动物资源的犯罪、破坏矿产资源的犯罪、破坏森林资源的犯罪等，并在“渎职罪”一章中分别规定了负有特定环境资源保护义务的国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权的相关犯罪。这无疑使刑法关于环境资源犯罪的立法朝系统化和科学化方向迈进了一大步，对于合理有序开发自然资源、保护与改善自然资源环境，促进经济和社会的可持续发展，起到了重要的保护作用。[6] 1997年刑法在借鉴其他环境保护先进国家保护环境资源经验的基础上，结合我国现实情况，根据污染环境和破坏自然资源行为的特点和行为对社会的危害程度，确立了较为适中的刑罚处罚措施，提高了刑法处罚此类犯罪的力度，实现了惩治与预防相结合和刑法科学化的要求。虽然1997年刑法典经过10年的付诸实施，仍有一些亟待解决的问题，如罪名设置方面，还有些严重破坏环境资源的行为未纳入刑法调整范围，以致司法实践对有些环境侵权行为的刑事处罚无法可依。综观我国刑法关于“破坏环境资源保护罪”的具体条文规定，大多是以处罚“造成重大污染事故”或“情节严重”的结果为标准。至于污染事故重大到何种程度，情节严重的程度如何，只有等到危害结果实际发生，才能施展环境刑法的功能。这样规定的结果未必能够保证自然生态系统和经济的可持续发展，而且与“先污染、后治理”和“先破坏，后保护”的滞后观念并无区别，环境刑法的功能与价值无以体现。[7] 三、我国刑法对环境犯罪规定的不足 我国环境犯罪规定的不足主要在于宏观方面，目前也没有完全吸收和借鉴西方发达国家实践所证明的有效保护环境、打击环境犯罪的一些先进做法。就不足来说主要体现在以下几个方面： （一）部分自然资源没有纳入刑法保护范围 例如刑法遗漏了对草原资源及自然风景名胜的保护，没有规定水和海洋污染犯罪；对破坏环境犯罪以外的其他犯罪行为也可能造成环境生态利益的巨大破坏的，但刑法在规定对这些行为处罚时，并没有升到保护环境的高度。 （二）没有适用因果关系推定原则及严格责任原则 在确认环境犯罪的因果关系和责任制度的问题上，我国传统的因果关系理论面临一定的挑战。环境犯罪作为一类新型的犯罪，其不但有巨大的社会危害性，更与普通犯罪有着很大不同。其中突出的一点在于因果关系认定上 |
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