吴 珊:环境公益诉讼困境新析(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 344 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 环境公益诉讼困境新析 吴 珊（福州大学法学院，福州 350002） 摘要：随着环境危机的加剧和环境污染事故的增加，人们逐渐开始认识到保护环境的重要性，同时也深深感到在维护公众环境权益方面的无力。环境公益诉讼应运而生，环境公益诉讼的出现一方面给困顿中的人们以希望，但同时又因为其新生性，不成熟性在实施过程中面临着种种困境，我想只有充分认识其困难之处，想办法克服困难，才能够迎难而上，最终发挥其维护公众环境利益的目的。 关键词：环境公益诉讼；环境公益诉讼的困境；解决办法 一、环境公益诉讼的概念及其意义 （一）环境公益诉讼的概念 公益诉讼最早出现在古罗马时期.所谓公益诉讼其实有两层含义，即广义和狭义之分。前者包括所有为维护公共利益的诉讼;后者则指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼，即我们常说的公诉。 关于公益诉讼，各国司法体系都较为重视。英国人有句谚语:有权利就有救济。在中国现行的法律制度中，对权益的救济途径形式多样，然而最有效果、最有力度的当属司法救济。因而对环境公益的救济就有了对环境公益诉讼的必然需求 环境公益诉讼是20世纪70年代源于美国的一种新的诉讼形态。具体而言，就是原告并非出于自身利益受到侵害，而是以环境的社会公益可能受到侵害为目的，以环境与资源开发利用行为或许可开发利用环境与资源的政府机关为被告，向法院提起的请求判决停止开发利用行为或宣布行政许可无效的诉讼。具有代表性和开拓性的环境公益诉讼是1972年在美国发生的塞拉俱乐部诉内政部部长莫顿案。 环境公益诉讼是为了解决环境侵害行为而产生的，因为环境侵害不同于一般的民事侵害，具有复杂性，多元参与性，缓释性，间接性等特点，所以这就决定了环境公益诉讼也具有不同于传统民事或刑事诉讼的特点，环境公益诉讼的特点主要表现在： 第一，环境公益诉讼的原告并非利益直接受侵害者。与传统诉讼中“无利益则无诉权”不同，在环境公益诉讼的场合，原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的环境公共利益。这反映了在环境公益诉讼中起诉资格放宽的趋势。 第二，环境公益诉讼具有显著的预防性。与一般私益诉讼相比，环境公益诉讼中只要有合理情况判断有侵害环境公共利益的可能，即可提起诉讼，由违法的行为人承担法律责任。这样，便可以将许多损害遏制在萌芽状态，而这种防患于未然的预防作用在环境公益诉讼中更为明显，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状。所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就允许公民适用司法制度加以排除，从而阻止环境公共利益遭受无法补救的损害。 第三，环境公益诉讼并非独立的诉讼领域.而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。这种诉讼既可以在行政诉讼中采用，亦可以适用于民事诉讼程序。如被诉的对象是对环境公益造成侵害或有侵害之疑的行政机关或者其他公共权利机构，即为适用行政诉讼的公民环境行政诉讼;如被诉对象是企业、公司、其他组织或个人.即为适用民事诉讼的公民环境民事诉讼。 （二）环境公益诉讼的意义 环境公益诉讼，特别是环保公益团体提起的诉讼，无论在普通法系国家，还是在大陆法系国家，都是遏制环境违法行为、救济环境公益经常使用的重要法律手段。作为一种环境司法救济，它可以有力地弥补环境行政执法手段的不足，有效地制止环境侵害行为，有利于促进环境保护和社会公平，值得大力推动。环境公益诉讼的出现，不仅是我国公众环境意识觉醒和司法进步的表现，它的广泛推行，对公众参与国家事务监督和公共事务管理，扩大公民对环境公共事务的有效参与，促进社会公平和正义，构建和谐社会，推进环境决策民主化进程，提出社会法治化水平，乃至落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，都具有积极的促进作用。 二、环境公益诉讼面临的困境 可持续发展·环境保护·防灾减灾 虽然环境公益诉讼因为其能较好的解决因环境侵害而给人们带来的环境公共利益的损害而受到欢迎，人们寄希望于环境公益诉讼能切实维护环境利益，从而维护人类赖以生存的环境，只是，由于在我国，环境公益诉讼还是作为新事物而存在，其理论基础，实施制度等等都还没有很明确和行之有效的规定，所以环境公益诉讼的实施在我国存在着很多困境。 （一）环境公益诉讼无法可依① 尽管中国的环保法明确规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。但是，这个原则性的规定一直没有在相关的法律中得到体现，特别是民法与民事诉讼法。此外，传统法律强调的原告是法律权力遭受侵害的个人.但事实上，许多环境侵害不是直接的，也不是个体的。在许多发达国家，如美国，目前联邦政府制定的各项环境法律均规定有公民诉讼(公益诉讼)条款。许多NGO都积极维护其“权力”，进而保护公众的生活质量等基本环境权。 在中国，多年来各社会阶层对于这方面的呼声也一直不断.上到国家主管环保工作的高级官员.小到基层农民。例如去年，国家环保总局副局长潘岳曾经在接受记者采访时称，中国环境保护有法不依、执法不严，公众参与的民主法制机制不足是重要原因，而好的政治理念必须依靠公众来响应，必须依靠公众参与来落实，必须依靠一套完善的监督机制来贯彻。环境公益诉讼制度，就是公众环境权益受到侵害时的法律救济途径和监督方式之一;也就在去年，浙江农民陈法庆向全国人大常委会法制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办和国家环保总局5个部门发去信函，建议对环境公益诉讼进行立法和立案审理;’‘自然之友”总干事、全国政协委员梁从诫认为：“这种对环境保护公益诉讼的缺失，使得民间组织和个人在环保方面得不到法院的支持，而同时也助长了‘违法成本低、守法成本高”现象的不断滋生。” 经济学中有一种常见的现象叫‘公地悲剧”，目前.中国出现的许多环境污染和纠纷正以“公地悲剧”的形式涌现。如松花江、湘江、沱江等水污染事件以及频繁发生的许多污染事故，都给人民和国家带来了重大的损失。因此，为了保护环境公共利益，环境公益诉讼不失为一剂良药甚至是“猛药”，它应该尽早提到国家法制建设的日程表中。 （二）环境公益诉讼原告资格过窄 依照我国民事诉讼法的规定，只有“直接受到权益损害的受害人”才能作为原告提起诉讼，环境法和相关法律的规定一样。这里的“直接利害关系”通常被法学界理解为原告人与诉讼标的有独立的、排他的利害关系。也就是说，当事人必须是为了自己的私益而起诉，而不能是为了他人或者社会的公益而起诉。比如圆明园湖底铺设防渗膜一事，受损害的是圆明园这个“世界文化遗产”，但这个遗产不属于某个具体的人，而是“全人类的共同财富”，这在环保公益访讼中显得苍白无力。这导致没有哪个具体傲人可以作为法律意义上的诉讼主体提起公益诉讼。 国家环保总局政策法规司法规处处长别涛博士说“文化遗产是国家的，甚至是世界的，影响到所有人的利益，范围应远大于直接受害人，所以这就涉及环境公共利益的问题，应该扩大环境公益诉讼原告的范围，允许更多的人表达自己的意见，对不当行政决定形成监督。应形成环境决策的科学化，使其更符合可持续发展的要求。”他认为，凡是受到不利影响的人都应该有权利通过法律途径表达法律诉求，应扩大原告主体的范围，“至少应扩大到利害关系人，甚至应该扩大到，凡是有兴趣的人，都可以提起诉讼。” （三）行政机关配合不足② 环境保护公益诉讼在我国举步维艰，原因远不止原告范围狭窄这么简单。行政机关的支持与否对环保公益诉讼同样很重要。众所周知，环境侵害具有主体地位的不平等性的特点，加害人往往是实力雄厚的企业，而受害人往往是地位比较薄弱的公民和个人。因为污染者与被污染者在法律地位上的不平等，在取证和法律援助等方面，如果没有行政机关的支持，单个的公民也很难和大企业抗衡。因此，为了保证环境公益诉讼的顺利进行，行政机关应该发挥自身的力量，做到权为民所用。 （四）环境公益诉讼无相应的诉讼制度基础 从现实中来看，环境诉讼难以顺利进行、环境诉讼的预期目的很难实现的根本原因，在于现行的环境诉讼机制构建没有坚实的诉讼制度基础予以保障。接近正义观认为，“要建立一个能真正实现个人权利的公共裁判机关，不是靠一般的仲裁或调解，而是在每个专门领域都需要有特定的解决方法。因此，接近正义改革的重要任务，是在保障正规法院功能的同时，建立专门法院制度。这种 ① 海伦微微：《环境公益诉讼的困境解决》，法律出版社2006年版，第332页。 ② 汪劲：《中国的环境公益诉讼，何时才浮出水面》，中国人民公安大学出版社2004年版，第275页。 345 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 制度积极鼓励人们提出诉讼请求，并让人们享受到先进的实体法所带来的利益;基于环境利益的扩散性和社会性，程序保障需要考虑鼓励每一个环境利益可能受到损害的人提起诉讼，需要考虑到发挥法院的能动作用。 而传统审判机构的设置没有考虑到这种需要，其理念和规则都影响到环境诉讼鼓励公民利用司法途径来推动环境保护的制度设计愿望，影响到环境保护领域公民诉权的实现。现有的审判组织的配置已经不能适应类型化的环境纠纷处理的需要，将环境纠纷仍然放在既有审判组织进行审理，带来的只能是拖延和漠视，并对它们原有的职能造成冲击。所以，我国台湾有学者认为，“在环保纠纷层出不穷的今天，解决模式虽有多种，但是重要的是‘制度的建立’，环保法庭的建立有其必要性。如果当事人不愿或者无法以仲裁等方式解决其彼此之间的纠纷，而势必以向法院提起诉讼的方式来解决，则环保专业法庭有必要设立并以专业性的制度解决专门性的纠纷，才是真正的、有效的解决之道。 三、环境公益诉讼困境的解决 环境公益诉讼作为一个新生事物，在维护环境利益方面起到很好的作用，但是因为在实施过程中面临诸多困境则会大大的减少其发挥自己独特的功效，因此，要想充分发挥环境公益诉讼的作用，就必须克服困境，迎难而上，找到解决困境的最终出路，才能在维护环境公共利益方面发挥环保公益诉讼的力量。 （一）环境公益诉讼困境的理论解决 1、环境公益信托理论是环境公益诉讼的理论支撑 公共信托理论为诉讼信托提供了依据，诉讼信托又为公益诉讼奠定了理论基础。根据公共信托理论，当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，于是，国民将自己的一部分诉权也托付给国家，这就是诉讼信托。但国家作为众多机关的集合体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给检察机关或其他公共机关，由这些机关代表国家提起诉讼。如果国家机关因法律上的障碍或怠于履行职责而没有代表国家向法院起诉，任何一个公民均可依公共信托理论向法院提起诉讼，以保护信托的财产。 通过诉讼上的授权信托，使本来没有诉权的人能够起诉或应诉，使本来不合格的当事人成为合格的当事人，但诉讼标的实体权利义务仍存在于直接利害关系人名义之下，这样，诉讼信托之受托人因原诉权主体的授权而享有诉讼实施权，即程序上的诉权，原诉权主体则享有实体意义上的诉权。程序意义上的诉权与实体意义上的诉权出现了分离行使的现象。诉讼信托因授权方式不同，又有法定的诉讼信托和任意的诉讼信托之分。国家出于维护国家利益和公共利益的需要，通过法定信托的方式，赋予作为非实体权利的人广义的人提起诉讼的权利。 |
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