文同爱:环境责任再探(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 336 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 环境责任再探 文同爱（湖南师范大学法学院，长沙 410081） 本文将倡导一个观点：环境法学是责任之学。这一观点不涉及权利义务责任的逻辑关系，也不涉及本位论，仅从工具角度提出该倡议。也就是说，环境责任是解决环境问题更有价值的工具。 一、环境权利、环境责任在环境保护中的功能与作用分析 （一）环境权利在环境保护中的功能与作用 学界对环境权利的论述非常多，但涉及环境权利在环境保护中的功能与作用的却极为少见。一般而言，环境权利在环境保护中的功能与作用有，唤醒人们的环境意识，进行环境保护宣传教育，提高人们的环境保护积极性，提供参与环境保护的资格和途径，遏制他人的环境违法行为。 但是，环境权利在环境保护中的功能和作用的发挥有一个致命的弱点。 徐祥民先生对环境权的存在与作用一直持否定观点，认为环境权利在环境保护中作用甚微，他说，“用环境权的伸张抵制环境恶化具体到操作层面为：在法律上设定权利——权利主体主张权利——国家机关或其它组织救济权利。这种“设定——主张——救济”之路不足以达致对环境问题的解决，无法实现对环境的有效保护。”①他提出了以下环境侵害公式：“侵害行为——环境破坏——权利人的损害”。环境侵害公式比民事侵权公式多了一个中间环节，而正是这个环节的存在，决定了对所谓环境权的救济不足以解决环境问题。环境破坏这个中间环节所具有的危害能力不等于已经对有关主体造成的危害。②就是说，由于侵害环境的行为导致环境权益损害有严重的滞后性，使得对权利的救济与对环境侵害行为的纠正之间存在很长的空间和时间距离，这个距离极有可能使得环境保护行为对环境问题的解决已经无济于事，甚至环境问题就在这个距离中变得不可逆转了。所以，对权利救济，是法律上的“末端治理”，不是解决环境问题的最佳法律方案。 （二）环境责任在环境保护中的功能与作用 一般而言，环境责任在环境保护中的功能与作用有，唤醒人们的环境意识，进行环境保护宣传教育，提高人们参与环境保护的积极性，提供参与环境保护的资格和途径，遏制自己与他人的环境违法行为。 环境责任没有环境权利的那个致命弱点。因为，它具有前瞻性，能够促使人们在环境问题发生之前采取行动，包括大量的预防措施，防止环境问题产生，从根本上解决环境问题。所以，解决环境问题的法律上的最优解是环境责任，而非环境权利。或者说，合理设定环境责任并恰当分配才可以在法律上做到“预防”环境损害。 对此观点，我们可以从一个国际人权法的例子得到佐证。众所周知，二战以来，国际社会对人权的保护进行不懈的努力，各种有关人权的国际条约、国内法大量产生，人权的内涵不断丰富。但是，总会有那样的国家或地区，人权保护存在严重问题，于是，国际社会终于求助责任来保护人权。 2001年12月加拿大“干预与国家主权国际委员会”( ICISS)在《保护的责任》(Responsibility to Protect)报告中第一次提出“保护的责任”，2004年12月联合国“威胁、挑战和改革问题高级别小组”发表报告：《一个更安全的世界：我们共同的责任》，2005年3月前联合国秘书长安南在大会第53届会议上做了报告《大自由：实现人人共享的发展、安全与人权》，对“保护的责任”概念进行承继与推广，逐渐引起了国际社会的广泛注意。在2005年9月的全球首脑会议上，这一概念被载入会议最终成果即《2005年世界首脑会议最终成果》中，从而标志着其已在政治层面上获得了广泛的国际共识。 “保护的责任”是在重新阐释“主权”概念内涵基础上提出的。IC ISS认为，随着“人类安全”概念的出现，主权的内涵也有了发展，主权应该包含责任，因此，“主权国家有责任保护自身国民免遭诸如大规模屠杀，强奸，饥饿等灾难，一旦他们不能或不愿保护，就应由更广泛的国际社会来承担这种保护的责任”。保护的责任包括三项具体责任：（一）预防的责任。消除使人群( populations)处 ① 徐祥民：《告别传统厚筑环境义务之堤》，《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2002年第2期，第7页。 ② 徐祥民：《告别传统厚筑环境义务之堤》，《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2002年第2期，第8页。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 于危险境地的内部冲突及其他人为危机的根本原因和直接原因；（二）作出反应的责任。采取适当措施对涉及人类紧迫需要的局势作出反应；（三）重建的责任。尤其在军事干预之后提供恢复、重建和和解的全面援助，消除造成伤害的原因，因为干预的目的在于制止或避免这类伤害。ICISS特别强调，在这三项责任中，预防的责任属于“优先考虑事项”，“预防是保护的责任中最重要的方面：在策划干预之前始终应该先用尽各种可供选择的预防方案, 并且务必提供更多承诺的资源”。① 显然，国际人权法领域的这一重大制度变迁，也是基于这么一种认识：权利救济具有滞后性，必须以责任的形式提前介入人权保护，其中预防的责任是重中之重！ 然后，我们可以进行一个设想。假设每个人都被赋予了“良好气候权”。当他的这个权利遭到侵犯的时候，他要寻求法律救济。法律上要能认定“良好气候权”遭受了侵犯并给权利人造成了损失，需要证据证明损失的存在和程度。这首先需要在科学上得到定论，就是人的行为确实导致了气候的不良变化，专家证人能够证明某人或某些人的行为导致了权利人的损害。如果专家证人证明是某个企业的排放行为导致了损害，但权利人起诉时该企业早已不存在了。或者，侵权人还存在，但会提出大量的反证来进行抗辩。最终，侵权人获得了对自己权利的救济——得到了一笔赔偿金，但是，气候却不能恢复到良好。 所以，责任才是解决环境问题的最优法律措施，权利只能作为辅助手段。这就昭示我们，环境法学应当致力于研究环境责任，不应满足于、更不能陶醉于对环境权利的构想。 二、环境责任的界定 责任，作为一个日常用语和概念，包括两层含义：第一，分内应做的事，如，尽责任。第二，没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失，如追究责任。②责任的这两层含义，性质上完全不同，但都跟主体的社会角色有关。“分内应做的事”这种主体责任实质是作为的义务，决定着一个主体的社会作用、地位、价值，是该主体社会意义的全部规定性；“没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失”这种责任显然是为督促主体做好“分内应做的事”而设的，是为保障主体发挥其功能而使用的事后措施，其对主体的社会地位、作用不产生直接影响。所以，第一种责任无疑是非常重要的，带有根本性，具有决定意义，第二种责任是次要的、辅助性的，具有程序保障意义。 （一）法律文件中对环境责任的规定 责任作为一个法律词语和概念，又是指什么呢？使用责任一词的法律文件很多，经检索国家法规数据库，标题中使用了“责任”一词的文件就有1574个，③ 如：《关于中央企业履行社会责任的指导意见》，《教育部关于进一步加强省属高校领导干部经济责任审计工作的意见》，《建设部关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》，《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，《央企资产损失责任追究暂行办法》，《中华人民共和国侵权责任法》，《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》，《河南省户包治理小流域责任制若干规定》，《上海市人民政府关于加强本市市容环境卫生责任区管理的通告》，《中华人民共和国政府与美利坚合众国政府关于卫星发射责任的协议备忘录》，《船东在海员患病、受伤或死亡时的责任公约》，等等。 法律文件正文中使用该词的文件难以计数。例如，《宪法》中有两个条款使用了责任一词：第14条，“国家通过提高劳动者的积极性和技术水平，推广先进的科学技术，完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制，改进劳动组织，以不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力。”第27条，“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。” 法律文件对责任一词的使用情况比较复杂，并且未对其含义作出界定。有时单独使用责任一词，有时将它与其它字或词结合成一个新词使用，如，责任加前缀的词组：社会责任、主体责任、法律责任、保护责任、侵权责任、赔偿责任、过错责任、民事责任、行政责任，等；责任加后缀的词组：责任人、责任区、责任制、责任险、责任目标、责任追究、责任事故等等；或者责任既加前缀又加后缀：社会主义责任制、工作责任制、岗位责任制、安全生产责任制、联产承包责任制、有限责任 ① 宋杰：《“保护的责任”：国际法院相关司法实践研究》，《法律科学(西北政法大学学报)》2009年第5期，第56页。 ② 中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆1985年版，第1444页。也有词典对其释义有三种：①使人担当起某种职务和职责；②分内应做的事；③做不好分内应做的事，因而应当承担的过失。《汉语大词典（下卷）》，汉语大词典出版社1997年版，第5955页。 ③ www.chinalaw.net. 检索日期2010年6月12日。 337 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 公司、法定责任准备金、交通事故责任强制保险、经济责任审计，等等。 概括起来看，法律文件中的责任也主要是包括两层含义：第一，某个主体根据法律规定或合同约定而应履行的职责、义务或责任，社会责任、主体责任、保护责任、责任人、责任制、责任目标、工作责任制、岗位责任制、安全生产责任制、有限责任公司、联产承包责任制等词语中的责任都是这个含义；第二，在未履行这样的职责、义务或责任时应承担的法律上的不利后果，法律责任、赔偿责任、过错责任、民事责任、行政责任、责任追究、责任事故、交通事故责任强制保险等词语中的责任是这层含义。可以说，法律文件中的责任的含义是由日常用语中的责任引申而来，是对其在内涵和外延上的发展和丰富。 那么环境责任的含义又是怎样的呢？ 与环境责任有关的用词，在学术文章中常用的有：生态责任、环境保护责任、生态环境保护责任、环境法律责任、环境道德责任、环境政治责任，等等。经检索国家法规数据库，环境责任、环境保护责任、生态环境保护责任三个词被不少法律文件使用着。① 目前来看，使用“环境责任”一词的法律文件逐步增多。2003年12月12日，当时的国家环境保护总局发出《关于中国环境标志产品认证工作有关事项的公告》，提出“提高企业的环境责任和环境意识。”2009年深圳市人民代表大会常务委员会修订的《深圳经济特区环境保护条例》第二章用15个条文专门规定政府的环境责任，要求：“市政府对本市环境质量负责，制定环境责任目标、落实环境责任任务，持续改善本市整体环境质量，”（第7条）并且，“市、区政府应当按年度分别向本级人民代表大会常务委员会报告环境责任目标、任务、 |
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