戚道孟 蒋春华:论我国环境资源多元保护体系的构建及完善(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 253 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论我国环境资源多元保护体系的构建及完善 戚道孟 蒋春华 （南开大学法学院） 摘要：总体上看，我国当前的环境状况与群众期望、构建和谐社会的要求还有相当大的差距。改善生态环境质量，实现经济社会的可持续发展是构建和谐社会的重要内容，为实现这一目标，需要构建和完善包含环境资源法律法规、环境政策和保护环境资源的乡规民约的多元保护体系。 关键词：环境资源；多元保护体系；构建完善 建设社会主义和谐社会,既是重大的理论创新,又是重大的战略实践。改善生态环境质量，实现经济社会的可持续发展是我国构建和谐社会的重要内容。因为环境资源问题的极端复杂性和紧迫性等，为实现改善生态环境质量，建设和谐社会这一目标，必须构建环境资源的多元保护体系。首先是环境法治秩序建设，环境资源的保护必须依赖于环境法律制度和的推动。其次是环境政策体系的构建和完善，同时鉴于乡规民约在环境保护方面的积极作用，一定要正确处理、充分发挥乡规民约等环境习惯法的积极功能。 一、构建我国环境资源多元保护体系的事实基础 （一）我国经济社会发展面临着环境、资源两个根本性的约束 “十五”以来，党中央、国务院高度重视环境保护，在经济快速增长、人民群众消费水平显著提高的情况下，由于采取了一系列重大政策措施，各地区、各部门不断加大环境保护工作力度，环境保护工作取得了积极的进展。根据中华环保联合会调查显示，71%的公众认为，与5年前相比，自己所在城市的环境状况有了不同程度的好转。 但是，总体上看，我国环保的实施效果并不很理想，部分控制目标未能实现，当前的环境状况与群众期望、构建和谐社会的要求还有相当大的差距。①我国的环境和生态变化仍然呈现“点上治理、面上破坏”的趋势，而且随着“十五”以来，我国逐渐进入重化工业高速发展的时期，我国日益受到资源、环境这两个根本性的约束： 第一，资源约束。中国人口众多，资源相对不足，生态环境脆弱，经济发展与资源、环境的矛盾较为突出。我国人均耕地面积仅相当于世界平均水平的43%，人均水资源量仅为世界平均水平的27%左右，人均矿产资源仅占世界平均水平的58%，而荒漠化、水土流失等生态破坏仍呈加速扩展的趋势。目前全国荒漠化土地面积超过267.4万平方公里，90%以上的天然草原在退化，尘暴灾害仍然高发，水土流失面积仍居高不下。生态功能区“批而不建、建而不管、管而不力”现象严重。我国在主要能源和金属矿产上对外依存度已经过高，这已经造成了国际市场相关产品的价格暴涨，极大地提高了我国的发展成本。 第二，环境容量约束。我国的污染已经呈现出“复合型、压缩型”的特点，发达国家在工业化中后期出现的污染公害已经在我国普遍出现，我国各地环境容量普遍告急。 在“三河三湖”(淮河、辽河、海河、太湖、巢湖、滇池)中，淮河、海河、辽河、巢湖、滇池完成“十五”计划污染治理项目率分别仅为76%、55%、52%、59%和52%；只有太湖较高，达到87%。目前，“三河三湖”中只有约1/3的水域达到或优于地表水环境质量3类标准，2/3的水域水质在4类以下，超过1/3的水域水质为劣5类。尤其人口密集的淮河流域，虽经10年治理，水质状况仍然呈现“三个未改变”：死水状况没有改变、水质性缺水状况没有改变、水污染频繁成灾状况没有改变。 全国烟尘、工业粉尘、废水中化学需氧量(COD)及氨氮排放量在2003年后一改近几年的逐年下降趋势，呈现较大幅度的反弹，已超过“十五”计划控制目标。二氧化硫排放量控制问题尤为突出：“十五”计划安排的279个重点二氧化硫治理项目已建成的不到30%，二氧化硫排放总量不仅未按计划比2000年排放总量减少10%，还有所增加。 生活污染治理滞后。重点流域城市污水处理厂按计划建成率仅为40%，远远未达到计划要求。而且其中半数以上城市污水处理厂非正常运行，出水水质超标的超过1/5。 ① 温家宝．十五计划中环境问题没有解决[N]，http:// www.sina.com.cn 2006年03月14日11:44 中国网 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 （二）环境保护是我国和谐社会建设的重要内容 在2006年2月19日中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上,胡锦涛同志提出了建设社会主义和谐社会的总要求,即民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，“构建社会主义和谐社会，必须全面贯彻落实科学发展观，加快建设资源节约型、环境友好型社会”。将改善生态环境质量作为构建和谐社会的重要内容。 2007年10月15日，在召开的党的第十七次代表大会中，明确提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”这是我党执政兴国理念的新发展，同时把环境保护提高到一个战略的高度，促使环境保护走向一个新的发展阶段。 二、构建我国环境资源多元保护体系的理论基础 （一）我国目前生态和环境态势变化的直接原因 我国生态建设和环境保护效果不尽人意的原因主要有以下二点： 1、经济发展阶段和发展方式的影响 世界主要发达国家的发展史都表明，工业化是建立在对土地、能源和矿产资源大量消费的基础之上的，即所谓“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”模式。尤其是采取追赶战略的国家，在其快速工业化阶段，这种关系表现得更为明显。 中国经济发展至今仍然主要是发达国家已基本超越的“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的模式，总体上具有“环境换取增长”的特点，即客观上放弃了一部分环境质量和环境福利来获得经济增长。尽管国家从“九五”期间就提出经济增长方式由粗放型向集约型转变，但总体来看，我国粗放型的经济增长方式没有根本改变。2004年我国GDP约占世界的4.2%，但重要资源消耗占世界的比重却很高，石油为7.4%，原煤为31%，钢铁为27%，氧化铝为25%，水泥为40%，单位资源的产出水平很低。 结果环境保护的法制、体制、机制、投入、能力滞后，法规执行和环境监管能力不适应形势发展的需要，有法不依、执法不严、违法不纠的现象还比较普遍，环境污染和生态破坏问题突出。 2、不当政绩观的影响 许多地方受不当政绩观的影响，没有正确处理经济增长与环境保护的关系，片面追求GDP增长，使得工业污染治理中地方保护严重，生活污染治理投资不足不当。一方面盲目发展高耗能、重污染产业，同时包庇纵容违法排污行为；一方面对治污工程不重视，没有积极筹集治污资金或未安排资金用于城市污水、垃圾处理等基础设施建设。“十五”期间，许多地方环保投资不足，治污工程建设滞后。如淮河流域水污染治理工程截至目前投资完成率只有76%，个别省份甚至不足30%。而且在投资不足的情况下，有限的治污资金的利用效率也不高：流域治理建设项目系统性不够、相互脱节；污水管网建设滞后，加上污水处理收费政策不到位导致运行经费短缺，使建成的污水处理厂不能及时发挥作用。 即便站在国家层面上看，这种对环保的不重视仍然有所体现--尽管我国环保投资力度有所加大，投资总量由“九五”期间的3600亿元增加到“十五”期间的约8000亿元。但总体上，环保投资占同期国内生产总值的比例仍然偏低——不到1.5%，显著低于发达国家2-3%的一般水平。 环境保护就是指采取行政、经济、科学技术、宣传教育和法律多方面的措施，保护和改善生活环境与生态环境，合理地利用自然资源，防治污染和其他公害，使之更适合于人类的生存和发展。环境保护的方法有工程技术的、行政管理的，也有法律的、经济的、宣传教育的等。根据构建社会主义和谐社会的总要求，必须建立健全我国环境资源的多元保护体系。由于法律具有强制性特点，因而法律手段较为有效；此外，通过环境执法，对保护环境具有较好的宣传教育的作用。故我国的环境资源多元保护体系主要是综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法，辅之于一定的村规民约来保护环境资源，解决环境问题。因为“法律多元”其实是在任何社会都存在的现象，国家法和民间法的共存也非一朝一夕之事，承认法律多元和民间法等村规民约的重要性，这将有助于国家环境政策和民间环境保护规则的良性互动，总之，“在极其深奥微妙的法律多元主义的社会学著作中，……常常勾设复杂的法律模式并能获得――从较为狭窄的角度观察所不能获得的――对各种各 254 可持续发展·环境保护·防灾减灾 样规则的新的理解”。① （一）生态和环境态势变化的根本原因 关于环境污染和生态破坏的根本原因，我国政府和专家的一个共识是：基于著名的科斯定律，在现有的经济制度安排中，“市场规律”和“理性的追求自身利益最大化的经济人”的结合，环境资源要素整体的生态价值往往不能直接体现出来，从而环境资源被免费或近于免费的低价使用而导致的外部性的问题。②同时因为作为全民所有的环境资源被一些污染企业无偿占有和低价使用，国家环境资源的权益得不到体现。③ 但本文认为，外部性问题只是导致环境污染、生态破坏和资源浪费等的一种可能性，而且不是一种现实的可能，更为关键的原因是生产力的急剧发展，区域经济规模的排污总量超出了环境容量，现有技术条件下的生产方式对自然资源的需求超越了大自然可能的供给，从而使环境和生态向有害于人类生存和发展的方向转化。而如果开发利用不超出总量，则外部性没有被消除，也就只有“搭便车”的现象，并不会出现“公地的悲剧”，也就不会导致环境污染和生态破坏等环境问题。 可见，环境调控就是采取适宜的措施调整人类的行为，在总量控制(排污总量的控制或资源开发利用的限制)的前提下,使环境资源使用过程中的外部行为内部化,以实现社会、经济和环境的协调发展。 据此，防治环境污染和生态破坏的主要任务首先进行总量控制，将区域经济的排污总量控制在环境容量之内，并不断采用各种措施，将排放到环境中的污染物的总量不断削减，持续提升区域环境质量。在资源利用方面，也要控制总体的利用规模，防止生态破坏。 在总量控制的基础上，才考虑消除环境资源使用过程中的外部性问题。因为外部性问题产生在经济运行过程中，所以外部性的消除，不能仅仅凭借行政命令的手段，还必须借助于一定的环境经济手段，鼓励、引导排污单位自觉、主动地采用环境友好性的生产和消费模式。 总之，环境资源的保护主要是一个在适当的管理之下的激励机制的构建问题，即应该综合运用刚性的行政管制和柔性的市场激励机制和手段，具体而言，就是要刚性的环境法律法规制度和更具灵活性的环境政策体系相互配合，相互协同。 而环境资源保护的乡规民约一方面是法律法规和国家政策的有益补充，另一方面也有其独到的优势，因为制度的实施必须依赖于守法者、行政相对人发自内心的自觉，积极的、正当的乡规民约必须得到国家法律和政策的充 |
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