马 波 陈江森:平潭综合实验区环境保护法律问题研究∗(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 214 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 平潭综合实验区环境保护法律问题研究. 马 波 （广东石油化工学院法律系，广东茂名525000） 陈江森 （广东粤茂律师事务所，广东茂名525000） 摘要：福建平潭综合实验区因其独特的生态环境和发展定位，在开发开放的过程中必须以建设资源节约型和环境友好型两型社会为诉求，注重环境保护及其法制保障。通过对平潭综合实验区的现状、生态环境保护的描述，重点探析综合实验区法制保障资源、环境保护侧重点等内容，借鉴其他地区环境保护的相关立法、制度和经验，充分运用先行先试的改革权限，进行立法和相关制度创新，提出若干制度创新的建议，为建设生态平潭、绿色平潭和两岸合作建设的典范提供法制保障。 关键词：平潭综合实验区；环境保护；法制保障；制度创新 一、问题的缘起 福建平潭综合实验区位于福建省福州市东南部海域的平潭县，平潭县是大陆距离台湾省最近的县，总人口40万人，陆域面积392.92平方公里，其中主岛面积324.13平方公里，海域面积6064平方公里，为全国第五大岛、福建第一大岛。2009年5月，国务院正式下发了《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，明确提出“在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域，实行更加优惠的政策，探索进行两岸区域合作试点”。2009年7月底福建省委省政府正式作出了设立福州（平潭）综合实验区（后改名为福建省平潭综合实验区，下称平潭综合实验区）的决定，并明确提出按照“共同规划、共同开发、共同管理、共同经营、共同受益”的模式，努力把平潭综合实验区建设成为两岸人民合作建设、科学发展的“共同家园”的发展目标。2011年3月国家发改委发布了《海峡西岸经济区发展规划》，单设章节突出“建设两岸合作的平潭综合实验区问题”，明确提出平潭综合实验区应加快建设环岛路等内部路网体系和市政设施，加强生态环境保护和综合防灾体系建设，优化人居环境，建设现代化海岛城市。2011年11月，国务院批复《平潭综合实验区总体发展规划》，赋予平潭比经济特区更加特殊、更加优惠的政策。《规划》明确提出，努力把平潭综合实验区建设成为两岸同胞合作建设、先行先试、科学发展的共同家园，成为两岸交流合作的先行区、体制机制改革创新的示范区、两岸同胞共同生活的宜居区和海峡西岸科学发展的先导区。 现阶段，平潭综合实验区正处于边探索、边总结、边试验、边规范的建设实践过程中，正在对经济、社会、文化、生态等各项制度进行全面创新，而法制保障是平潭综合实验区开发开放的重要内涵和重要保障，营造良好的法治环境对综合实验区的建设和发展十分重要。平潭综合实验区的发展定位是两岸交流合作先行先试的示范区、海峡西岸经济社会协调发展的先行区；其主要任务是构建两岸区域合作前沿平台，构建两岸直接往来新的便捷通道，构建具有竞争力的特色产业支撑体系，构建两岸合作的低碳科技示范区，构建国际旅游度假休闲胜地，这些定位和任务，都要求平潭综合实验区要有一个良好的生态环境，坚持建设资源节约和环境友好型的两型社会，在先行先试的过程中注重环境保护及其法制保障。但现阶段有关平潭综合实验区开发开放和先行先试的研究主要集中在平潭综合实验区的战略定位、功能作用、发展规划、支持政策和具体举措等层面上，而有关平潭综合实验区环境保护的研究则相对较为缺乏，课题以平潭综合实验区环境保护法制保障为侧重点，基于理论阐释与制度构建的双重视角探讨平潭综合实验区的环境保护法制保障问题。 二、平潭综合实验区环境保护法律保障的必要性分析 （一）平潭综合实验区生态环境保护特殊性之诉求 全国人大委员长吴邦国在平潭综合实验区考察时指出：“平潭综合实验区的经济和社会发展的改革试验，要坚持高标准高起点，科学规划、分步实施、扎实推进，当前应着力抓好基础设施、生态建设等重点项目。产业发展要走绿色低碳和高技术含量的路子，适当发展劳动密集型产业，城乡建设要与自然环境相协调，保护好平潭的青山绿水。”[1] 鉴于国内外很多地区在以往的发展过程中， . 2011年度中国法学会部级法学研究重点课题：《福州（平潭）综合实验区建设的法制保障问题研究》（编号：CLS（2001）B16）；广东省茂名市社科联2011年度共建项目：《政府生态安全保障责任法律问题研究》（编号：201105）。 [1] 深圳特区报.高标准建设平潭综合实验区[EB/OL]http://news.sina.com.cn/c/2011-09-08/072023124193.shtml访问于2012年2月8日，上传日期2011年09月08日07:20. 可持续发展·环境保护·防灾减灾 过多的追求经济效益，以牺牲环境资源来发展经济，致使生态环境遭受严重破坏，最终丧失自然资源优势，破坏了持续发展的基础，导致发展停歇。因此，平潭综合实验区在发展过程中，必须注重环境保护，这也是平潭综合实验区特殊的生态环境所决定的。 1、平潭综合实验区生态环境较为脆弱，需要立法有效保障。平潭岛的气候属于亚热带气候，是四面环海的海岛型地形，容易受到台风、暴雨等影响。台风吹袭、强雨狂潮和沙土飞扬成为平潭最大的自然灾害。虽然多台风暴雨，但是降水月份不均匀，水资源较为短缺。加上其与外界陆地相隔离，岛内生态环境抗外界干扰能力和自我恢复能力较低，生态环境一旦遭到破坏则很难进行自我恢复。同时，辖区内的生活污水、生活垃圾、部分工厂的工业废水没有得到较好的处置，对本来就较为脆弱的海岛生态系统造成破坏，影响了地区的可持续发展。因此，急需通过立法设置相关法律制度对较为脆弱的海岛生态环境进行保护，为平潭综合实验区的发展提供有效环境法律制度保障。 2、平潭综合实验区拥有独特的生态特点，需要立法特别保障。“平潭岛的地貌属木兰溪与龙江丘陵台地平原岛屿区，形成多岛屿、多岩礁、多港湾，丘陵与平原相间的地貌类型，构成奇异独特的海蚀地貌，独具海岛特色。海岸线曲折蜿蜒，海岸线总长408.7公里，约占福建省海岛岸线的15%，形成海湾、港澳284个，其中渔港22个。主要海湾有海坛湾与坛南湾，主要港澳有苏澳港、流水澳、竹屿港、娘宫港和观音澳。海域面积6064公里，其中渔业经济海域约4000平方公里，海洋生物种类多达934种，区域内的牛山渔场为福建省三大渔场之一。矿产丰富，已探明的石英砂储量约16亿吨，花岗岩储量约7.7亿立方米。潮汐能开发潜能大，海域平均潮差4.31米，可供潮汐发电10多处，年可发电约9亿千瓦时。”[2] 海岛森林覆盖率较高，种植有较大规模的防护林带，森林资源充足。四周环海，气候宜人，常年空气质量保持优良等级，海水清澈，海滨沙滩滩面广阔，沙滩洁净，有优质的滩涂，加上平潭岛开发较晚，海岛未过多受现代工业污染。这些都是平潭综合实验区独特的生态环境特点，是平潭综合实验区开放开发的资源基础，需要通过立法加以保障，保持独特的生态和资源优势，引导各类资源的有规划、有节制、有秩序的开发，避免过度开发、无序开发破坏平潭本已脆弱的海岛生态环境，保持平潭综合实验区的可持续发展。 （二）平潭综合实验区法律制度创新之诉求 “法律供给，是一种被严格限制的法律行为，是国家机关强制或意愿进行的立法、司法、执法等活动的总称。法律制度的生成、供给与创新一个以相关制度资源的最佳配置为核心的动态平衡过程。”[3]法律供给受社会经济状况和经济结构、社会习惯和文化传统、既定的社会政治秩序、基本政治制度、宪法秩序、国家调控模式、法律供给数量等因素的影响。我们认为，法律制度的诉求决定法律制度的供给。平潭综合实验区法律制度创新的诉求，是先行先试和现有法律制度供给不能满足其特殊性所要求的，需要在现有的法律体框架内范围内，进行一定程度的法律制度创新，力争在不与基本法律制度相抵触的前提下，构建环境保护专项法律制度，加强法律供给，实现法律制度的优化配置。平潭综合实验区法律制度创新的诉求，是由以下两点的现实情况所决定的: 一是由平潭对台先行先试和“共同规划、共同开发、共同管理、共同经营、共同受益”模式，努力把平潭综合实验区建设成为两岸人民合作建设、科学发展的“共同家园”的发展目标决定的。 我们认为，实现平潭综合实验区“共同规划、共同开发、共同管理、共同经营、共同受益”模式的关键在于与台湾地区的相关法律规定和制度的衔接。台湾地区在上世纪八十年代以来，环境法制建设取得较大的进步，很多制度、理念较为先进，相比我国大陆现行的理念、制度有较大的进步。平潭综合实验区是两岸合作建设，应该借鉴台湾地区的相关立法和经验，引进台湾地区相关进步的环境保护法律制度，根据实际设立和创新相关制度，加强两岸制度的衔接，促进共同发展。台湾地区于2002年11月19日通过了《环境基本法》，尽管该法相关条款收到学者的批判，但不可否定的是该法整合了污染防治法和自然资源法两大领域，法律的基本原则有所突破，强化了统一协调的监管体制，整合创新了环境保护的相关法规，对台湾地区的环境保护具有重要制度保障功能。此外，台湾“立法院”于2010年5月18日通过了《环境教育法》草案，该法已于2011年6月5日生效。这两个法律对平潭综合实验区环境保护立法与教育尤为值得借鉴。此外，有关台湾相关制度、理念上的优缺点，很多学者提出了自己的看法，这些是平潭综合实验区在进行制度创新时应该加以考量的。如，“台湾地区《环境基本法》第三条可以说是对环境法协调发展原则的一个突破性表述。因为它不仅仅是口号式的一般性要求环境保护与经济、科技及社会发展并重，而是有了一个特殊性但书规定，即在经济、科技及社会发展对环境有严重不良影响或危害之虞者，应对环境保护优先考虑。这个规 [2 ] 郭小峰.海岛生态脆弱性驱动机制及其对策研究—以平潭岛为例.[J].海峡科学，2009（3）：3-5. [3] 冯玉军.法律供给及其影响因素分析.[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2001（6）：23-45. 215 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 定反映了立法者的观念变迁，环境利益不仅取得了与经济利益同等重要的地位，在某种程度上甚至具有利益考量上的优先性。”[4]“台湾地区环境法治体系的系统性和完善性，体现在三个方面：第一，明确地落实了环境污染者的责任，改变了私法主体认为环境资源使用是无偿性的错误观点。第二，运用各种方式和措施弥补政府对环境监督的不足，台湾地区运用一些激励和引导措施，调动社会中的其他资源，参与环境保护。第三，通过淡化环境保护的公益性，加重环境保护的私益性，以柔性手段不断灌输私法主体对于自身生存环境的共同维护意识，进而形成全民共同保护环境的共识。” [5] 尽管台湾地区环境法治体系已具备相当的完备性，但在司法实践中，但仍有一些不足之处。“首先，在引导设计上，由于经费有限，对许多环境保护的行为的补助诱因很低，效果并不明显。其次，在利用社会资源自主监督时，出现了制度设计的负向效果。台湾地区环境基本法仅为纲领政策性规定，缺乏欠缺新世纪环境保护法规视野缺乏对前瞻性环境议题的应对及规划。”[6]上述有关台湾立法的制度创设以及相关学者通过对台湾地区环境法治体系研究提出的观点，是平潭综合实验区在创新相关环境保护法律制度中应该借鉴的。 二是由平潭地区的特殊的自然资源环境和生态环境的脆弱性决定的。 由于平潭地区较为独特的环境资源和脆弱的生态环境，在开发过程中更应该根据自身的特殊情况设计出 |
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