郭淑君:环境公益诉讼相关法律制度探析(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 环境公益诉讼相关法律制度探析 郭淑君 （西北政法大学） 摘要：现代社会环境问题日益严重，侵害环境公益的现象时有发生，但我国相关法律制度的不健全，致使很多环境损害问题无法寻求法律救济，因此，有必要通过立法明确构建环境公益诉讼制度。本文从环境公益诉讼的概念着手，通过对环境公益诉讼的必要性进行分析，并在此基础上借鉴国外先进的经验，提出我国应从“合理确定原告资格，建立专门的环境诉讼制度，完善信息公开制度和环境诉讼费用的承担方式”这几个方面入手，以此来构建具有中国特色的环境公益诉讼制度。 关键词：环境；公益诉讼；环境权益；原告资格 一、公益诉讼的概念及界定 公益，顾名思义，即公众的利益或者公共的利益。而公益诉讼作为一种法律制度，最早起源于古罗马时期，是指所有市民对危及和损害社会公益的行为，都有权利提起诉讼。① 相较于其他国家而言，我国环境公益诉讼制度的构建相对较为落后，但是，环境公益诉讼这一概念在我国环境法理论界却并不陌生，早在2005年，自然之友的创立会长梁从诫就在全国政协会议上提出过提案《尽快建立健全环保公益诉讼制度》。从2005年至今，虽然全国性立法当中公益诉讼的条款尚未出现，但社会各界对“公益诉讼”一词的认知已经从相对模糊和边界不明的概念，形成了有基本共识，具有立法操作性的法学定义，其中，“不具有直接利害关系”的规定，是对传统诉讼体制的最大改变和创新。② 由此可见，环境公益诉讼与传统诉讼相比具有如下特征：首先，诉讼主体的广泛、多元性。环境公益诉讼的原告可以是检察机关、行政机关，也可以是有无直接利害关系的组织和个人，即只要是对环境公益造成侵害的行为，“任何人”都可以提出诉讼。其次，诉讼目的的明确性。环境公益诉讼的被诉行为是侵犯或危害到社会公共权益的行为，因而环境公益诉讼更具目的性和针对性，其保护的是公共环境利益，而不是传统意义上的私权或公权。再次，从请求救济的角度来看，其内容具有一定的预防性。由于环境的破坏具有不能逆转的特点，其补救的结果往往耗费巨资甚至不可挽救。因此，环境公益诉讼请求救济的内容已不仅仅是局限于对过去已经发生的危害采取一定的救济措施，并且还针对未来，即预防、避免或者减轻环境公益有可能遭受的损失或危害。③ 二、我国构建环境公益诉讼制度的必要性 （一）建立环境公益诉讼是公民环境权益的保证 环境诉讼与其他普通诉讼相比，具有复杂性、不确定性、综合性和滞后性的特点，因此环境诉讼中的制度和程序也应较普通诉讼有所区分。我国《民事诉讼法》第 108 条规定，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。④也就是说或者是自己的环境权益受到了侵害, 或者是自己的环境权益与他人产生了争议的公民、法人和其他组织才能够成为环境诉讼的原告。⑤虽然根据我国《环境保护法》《水污染防治法》等相关法律的规定，公民对污染和破坏环境的单位和个人，有检举和控告的权利，但是这种检举和控告与环境诉讼有着本质的区别。检举和控告更多的是被理解为行政法上的概念，它的效果远不如诉讼那么直接和强有力。所以，司法实践中，我国普通民众对于空气被污染、旅游景点被破坏等行为提起的环境诉讼，大多由于“法无明文规定”而被驳回，或由于空气和风景都不是个人的，个人对这些东西没有排他的使用权和所有权，而以起诉者败诉而告终。⑥由此看来，现实生活中存在大量环境权益被侵犯而得不到司法救济的情况，这就需要构建环境公益诉讼，以此来保障广大公民的环境权益，填补环保法律的“灰色地带”。 ① 申洁《我国环境公益诉讼制度探析》法制与社会 2012年1月 ② 常成《公益诉讼的突破——对本次《环境保护法》修改的期待》 ③ 申洁《我国环境公益诉讼制度探析》法制与社会 2012年1月 ④ 百度百科 中华人民共和国民事诉讼法 http://baike.baidu.com/view/11085.htm ⑤ 秦天宝《中美公民环境诉讼比较研究》城市环境与城市生态 2002年版 ⑥ 王颖《公益诉讼：环保官司解困之门将启未启》21世纪经济报道 2005年2月 92 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 可持续发展·环境保护·防灾减灾 （二）建立环境公益诉讼是环境立法实践的需要 1979年9月，中国颁布了建国以来第一部综合性的环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法（试行）》，1989年12月，第七届全国人大常委会十一次会议通过了新的《环境保护法》。从1979年颁布实施第一部环保法律至今，中国的环保法制建设已经历经了三十余年的时间，然而，在33年的时间里，中国的环境非但未得到有效的保护，反而每况愈下。因此，环保法被称为当代中国执行效果最差的法律之一。① 相较于其他国家而言，我国环境相关法律可谓是数量多、覆盖面广、运行时间长，但是我国公民的环境权益却没有得到等价充分的保障，究其原因，立法的不完善是权利得不到救济的重要原因之一。正如上文所言，环境诉讼的特殊性决定了其不能完全依照传统的诉讼制度和诉讼程序，法律应该给予环境诉讼特殊的“照顾”以保障公民的环境权益。“法律科学如果不考虑社会现实，那是不可思议的”。②立法上的不足和司法上的需求，都迫切需要学界从理论和实践上对环境公益诉讼面临的尴尬做出回应和解释。 本次《环境保护法》修改适逢《民事诉讼法》同期修订，根据我国十一届全国人大常委会第二十三次会议审议的《民事诉讼法（修正案）》草案第八条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。③可见，民诉法的修改中已经融入了环境公益诉讼的相关制度，因此，笔者认为，作为环境保护的基本法、实体法，《环境保护法》的修改也应对环境公益诉讼作以明确的规定，从而与修订后的《民事诉讼法》形成一个完整、统一的环境公益诉讼体系。 （三）建立环境公益诉讼是国际环保趋势的要求 众所周知，环境问题已经不是某一个国家或者某一个地区的局部问题，而是全世界、全人类所共同面对的国际性的问题。为了充分保障公民的环境权益，建立环境公益诉讼制度、放宽对环境诉讼原告资格的限制已成为世界各国环境立法的一个普遍趋势。比如，在美国法律制度体系中，环境公益诉讼被称为公民诉讼，它最早出现在1970年的《清洁空气法》中，其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。在此之后陆续制定的诸如《清洁水法》《噪声控制法》等环境保护的法律中也都制定了公民诉讼的条款，这些实体法上的相关条款与《联邦地区民事诉讼规则》(特别是其中的第17条)相配合，共同构成了一整套较为完整的环境公益诉讼制度。④ 因此，作为一个发展中的大国，面对高速发展的经济和日益严重的环境问题，我国也应该借鉴国外发达国家的先进经验，建立一个符合我国国情的环境公益诉讼制度，从而有效的遏制环境恶化，保障公民的环境权益。 三、两大法系关于环境公益诉讼制度的评介 （一）英美法系国家 1.美国 在现代法制中，美国是最早重拾古罗马公益诉讼法律传统的国家，也是最早将公益诉讼融入环境保护相关立法，建立环境公益诉讼（美国称之为公民诉讼）制度的国家。在20世纪60年代以前，美国法律也曾要求，只有在法律上与案件有利害关系的人，才能够成为案件的原告。但是面对公害事件频发对公众环境权益造成的损害，联邦法院以及国会和州的立法机关通过判例和成文法双管齐下，确立了公益诉讼制度，放宽了对原告资格的限制，在美国联邦《清洁空气法》第304条a款首创了“公民诉讼条款”，该款规定，任何人都可以以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司或个人等）就该法规定的事项提起诉讼。此后，美国自二十世纪七十年代以来通过的12 部重要联邦环境法律，包括《清洁水法》《噪音控制法》《濒危物种法》等，都通过公民诉讼条款明文规定了公民的诉讼资格，在它们各自特定的调整范围内扫清了传统诉讼资格的障碍，为公民和公民团体获得环境诉讼资格提供了充分的法律保障。⑤ 2.英国 ① 汪劲《环保法治三十年：我们成功了吗》北京大学出版社 2011年第1版第1页 ② [英]尼尔·麦考密克、[奥]奥塔·魏因贝格尔《制度法论》周叶谦译 中国政法大学出版社 2004年版第11页 ③ 人民网 民事诉讼法修正案（草案）条文及草案说明 http://npc.people.com.cn/GB/16072244.html ④ 中顾法律网 www.9ask.cn 《美国环境公益诉讼制度》 ⑤ 汪劲 严厚福 孙晓璞《环境正义：丧钟为谁而鸣——美国联邦环境诉讼经典判例选》北京大学出版社 2006年版 93 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 与美国相同，英国早先也是也是利用原告资格作为控制诉讼的闸门，以防止自己陷入恶意诉讼之中，但由于认识到公法诉讼可能包含着更大的公共利益，而传统严格的原告资格理论无异于关闭了对公共利益的救济之门，因此，英国也通过立法放宽了原告资格的限制。与美国直接将原告资格赋予公民个人不同的是，在英国，只有检察官才能作为公益诉讼的代表提起诉讼，称为检察总长，他可以依法律赋予的职权或依当事人的申请阻止公共性不正当行为，提起环境公益诉讼。但是，当检查总长怠于行使其权利时，个人便可以请求检察总长由自己去督促诉讼，在检察总长允许的情况下，该公民就可以为一般的公众利益，向法院提起公益诉讼。 （二）大陆法系国家 1.法国 法国环境公益诉讼的特色是基于公共利益的“越权之诉”，其在性质上属于客观诉讼，一般是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并撤消违法行政决定的救济手段。①越权之诉的特点在于，首先，它不要求申诉人的个人利益受到侵害，即只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可以提起越权之诉，并不限制是否是申诉人的个人利益。其次，申诉人的利益不仅包括物质利益，也包括精神利益，比如审美利益。最后，提起越权之诉所请求保护的利益，并不限于现实利益，将来的利益如确实存在，也在其保护和诉讼的范围之内，而此点正契合了环境公益诉讼预防性的特点。不仅如此，除了行政决定的直接相对人可以提起越权之诉之外，因为违法的行政决定而受到直接利益侵害的第三人和团体，一般也可以以自己的名义提起越权之诉。 2.德国 德国环境法中的团体诉讼作为环境公益诉讼的一种，是解决环境群体性纠纷的一种方式，被广泛应用于涉及环境公共利益的诉讼中。德国的团体诉讼制度，是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定，得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令他人终止或撤销其行为的特别诉讼制度。②德国的团体诉讼并不是群体性诉讼，它只是解决群体性纠纷的一种方式，它不像美国的集团诉讼那样利用现行的程序逐渐扩大展开，而是通过采取立法措施，规定一定领域内具有法人资格的某些团体享有当事人资格，可以作为原告提起诉讼。③团体诉讼的优势在于它能在环境权益受到侵害，社会不特定的多数成员的环境利益随之受损的情形下，比较有效地实现司法救济，克服受害人单独进行环境诉讼举证方面、经济方面的困难，以及难以胜诉的弊端。 通过对两大法系、四个国家的公益诉讼的立法分析，不难看出，虽然不同法系、不同国家，对于环境公益诉讼的规定不尽相同，即美国的公民诉讼，英国的检举人诉讼，法国的越权诉讼，德国的团体诉讼都各自具有各自的特色，但是可以看出，这些国家在环境公益诉讼的构建上，都在不断放宽原告的起诉资格，扩大起诉主体范围，并且都体现出了环境公益诉讼的预防性和利害关系的不特定性。因此，笔者认为，我国应结合各国的先进经验，在我国现有立法的基础上，充分考虑我国国情，不断探索，不断改进，构建出一个具有中国特色的环境公益诉讼制度。 四、完善我国环境公益诉讼制度的建议 对于我国环境公益诉讼的构建，笔者认为，应借鉴国外先进经验，首先从法学学理上搭建一个相对完善、全面的理论体系作为支撑，再基于此，从制度和程序上提供一个较为严密、可行的操作方案。据以此，笔者提出了以下几点意见。 （一）确立合理、多元的原告范围 原告资格的合理确立是构建我国环境公益诉讼制度的首要问题，即合理确立谁有权利向人民法院提起诉讼。如果要建立环境公益诉讼制度，首先要改变和突破的就是“原告必须与案件有直接利害关系的限制”。④因此，开放原告的诉讼资格，形成一个多元主体广泛参与的、全方位的公益保护机制，从而让任何公民、团体和国家机关都能与污染和破坏环境者在法庭上一论高低，显然是及其必要的。⑤ ① 夏云娇《西方两大法系环境行政公益诉讼之比较与借鉴》湖北社会科学2009年第5期 ② 《[环境行政公益诉讼] 德国的团体诉讼制度》中顾法律网 http://www.9ask.cn/ ③ 颜运秋 周晓明《公益诉讼制度比较研究——兼论我国公益诉讼制度的建立》法治研究 2011年第11期 ④ 申洁《我国环境公益诉讼制度探析》法制与社会 2012年1月 ⑤ 谷口平安《程序的正义与诉讼》王亚新、刘荣军译 中国政法大学出版社2002年版第258页 94 可持续发展·环境保护·防灾减灾 但是，在我国究竟“谁”能以维护公益为由，对有害环境的活动提起“公”诉呢，多元化主体到底包括哪些呢？对于此，我国的环境法学学者、专家都有自己的观点和理论，他们大多认可，环境公益诉讼的原告主要包括：检查机关、行政机关、环保团体和公民个人四类群体。但是，承认不同主体的原告资格，并不意味着可以忽视不同主体参与诉讼上的能力差别以及各潜在主体自身的局限。因此，我国宜通过修改或立法等方式，结合不同诉讼主体在参与环境公益诉讼能力上的比较优势，确立一个适合我国国情的、切实可行的环境公益诉讼适格原告体系。 |
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