郭 婷:我国耕地绿色化保护的环境政策整合∗(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 我国耕地绿色化保护的环境政策整合. 郭 婷 （山东科技大学文法学院，山东 青岛 266510） 摘要：环境法律政策整合是可持续发展理念的延续与创新，这种理念是由西方国家发展而来，最初由美国政治学家考德威尔（Lynton Caldwell）教授提出。近年来，在欧盟等国家发展最盛。但是这种理念在中国的发展尚处于萌芽状态，目前我国环境政策法规及相关规定松散而不系统，各个行政管理部门效率低下，部门种类繁多，同时由于部门专业的局限而互相转移污染，推诿责任，给环境政策的执行带来了很大的障碍，不利于环境的整体保护与发展。因此，我们有必要加强对这一领域问题的研究，可是由于环境问题纷繁复杂，所以本文就以农业领域中的耕地保护为切入点，对我国环境法律政策的整合尤其是农业领域中耕地的政策整合做相关解析。 关键词：环境法律政策；整合；耕地 一、环境法律政策整合概述 （一）环境法律政策整合的概念 环境法律政策整合（environment policy integration），是为了实现人类更加可持续的发展，在制定行业政策时，尽早综合的考虑环境保护因素，将环境保护纳入到思想理念中，从源头上解决环境保护问题。关于政策整合的概念，学者有着不相同的意见。Underdal认为，在政策整合的过程中应该包括三个方面的内容：第一，如何在政策整合时同时考虑到各种不同的政策；第二，整合过程中需要一个怎样的标准来衡量这个政策；第三，制定者需要制定多少政策才能让这个政策被充分的理解。环境政策是国家政策的重要组成部分, 是党和国家根据马列主义、毛泽东思想以及邓小平理论, 结合经济社会和环境保护事业的实际情况, 为保护和改善环境而确定实施的工作路线、方针、原则及其他各种对策的总称, 是环境保护活动的实际行为准则。 （二）环境法律政策整合思想的发展历程 环境法律政策整合的思想理念，早在1972 年的斯德哥尔摩联合国会议通过的人类环境宣言中就曾提到过：为了人类的发展，保护和改善环境已经成为一个迫在眉睫的任务, 而这个任务将同其他任务共同和协调地实现。紧接着为了纪念联合国人类环境会议10周年，促使世界环境的好转，于1982年内罗毕召开的人类环境特别会议上通过的《内罗毕宣言》在充分肯定了《斯德哥尔摩人类环境宣言》的基础上，针对世界环境出现的新问题指出：只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法，才能使环境无害化和社会经济持续发展。1992年，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议上通过的重要文件之一《21 世纪议程》更加明确了可持续发展计划，提出了将环境、经济和社会关注事项纳入一个单一政策框架，强调综合决策，支持和鼓励政府、商界、工业界等各界共同参与到环境决策当中，帮助协调环境和发展的活动。1值得注意的是, 环境法的综合化、一体化趋势在国际环境法领域也有反映, 如欧盟、北美自由贸易区、WTO 等有关组织的法律文件。目前, 欧盟在环境政策一体化方面有着比较成熟的发展机制，制定出了一系列的发展计划，同时也确立了相关的原则。比如在发展机制比较成熟的英国, 环境法体系的系统化和综合化趋势已经成为法学研究的一个重要问题。 英国环境法自1997年后，所制定的环境法律制度就体现了可持续发展的理念。尤其是近年来英国政府的机构改革，在可持续发展的理念基础上更加强调综合治理的观念，在环境问题上也逐步注重各部门之间的协调与合作。当前, 英国社会已经运用各种实体法、程序法对环境资源问题进行系统的综合的调整。在机构改革当中，英国最具代表性的做法就是进行部门的整合。部门整合包括内部整合和外部整合两个方面，外部整合主要是解决跨部门合作的问题，使各相关部门能够在各自职责范围内考虑环境问题，尤其是在制定行业政策时考虑到相关的环境问题，并且使各部门以环境问题为纽带，有机的联系起来，形成整合型政府，达到从源头上预防的目标。为此，英国政府还专门成立了“绿化政府”运动，也建立了相对完善的能源和环境内阁委员会、绿色部长委员会，用以提供一个高层次、跨部门的战略性论坛，讨论能源和环境政策，监测对可持续发展有影响的政策，相 . 本文在孙法柏老师的指导下由本文作者独立完成。 1 参见 万劲波：“可持续发展与环境政策一体化研究”,载《再生资源研究》,2000年第6期。 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 97 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 对应的内部整合主要用来解决部门政策碎片化问题。其主要负责部门环境局的设立为环境法律政策的内部整合提供了一个很好的范例，避免了环境法律政策在适用上的碎片化问题。2 虽然环境政策一体化理念在中国刚刚萌芽，发展还不成熟，但是中国也已经确定可持续发展战略、经济发展和环境保护协调发展的原则、三同步三统一的战略方针，国务院在保护环境问题时也曾下发过相关文件要求有关部门在制定重大决策时必须综合考虑经济社会和环境效益，实现三者的综合协调发展。可令人遗憾的是，我国在环境保护方面空有很强的政治承诺，说服力执行力却不尽人意，这些政策至今仍停留在指导方针及政策宣告的层面, 没有具体的制度来保障一体化原则的实现, 也没有明确的要求和可操作的审查程序。正是如此，我国的环境虽然每天都在保护，但是环境污染状况却没有得到缓解，反而在某些领域有加重的趋势。比如人类生存和发展的“命脉”——土地。虽然出台了很多有关土地保护的政策法规，但是我国土地问题却日益严重，不断威胁着生态安全和生命健康，因此解决土地污染问题越来越重要而紧迫。3下面我们就以耕地保护为视角，解析我国环境法律政策整合的原因及相关解决措施。 二、耕地保护法律政策存在的问题 （一）我国耕地保护的理念重治理轻预防 土地污染是指各种不同的有机物、污染物通过不同方式进入土地并在土壤中积淀，从而破坏土壤生物群体组成，破坏土壤结构，当其数量日渐增多，超过土地自我调节的底线时，便使土地生态平衡被破坏，造成土地生产力下降。 土地污染会产生严重的后果，不论是对环境还是对我们人类的健康而言。土地污染还将直接导致土壤性质恶化，从而使植被减少，生物多样性降低，除此之外，还可能会引起大气、地表水、地下水污染和人畜疾病等次生环境问题，威胁生态安全和生命健康。就目前状况而言，我国土地尤其是耕地的污染形势相当严峻。虽然我国相继出台了很多关于土地的管理的法律和政策，但是从这些法律和政策所涉及的内容我们不难看出，我国目前在农业耕地保护方面的理念仍然是注重在污染后如何处理的问题却缺少有关如何预防污染的政策，走的仍然是“末端管理”的路线，没有很好的运用“源头管理”的理念。例如，《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定：国家实行占用耕地补偿制度，即虽然国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地，但是在耕地被占用后却有相关的规定来补偿被占用的耕地，只注重问题发生后的解决措施，却忽视了预防措施，同时这也片面的纵容了这种占用耕地的不法行为，使得耕地遭到更大的破坏。4又如第三十九条规定：各省市自治区要根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。这也同样的只考虑到了破坏后如何治理，而没有找到造成这种破坏的源头，没有树立从“末端管理”转向“源头管理”的正确路径。在其他法律中也存在同样的情况，例如在《环境保护法》中的第二十条规定：各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。规定虽然提出了保护土地的要求，但是却对如何预防这种问题的出现没有给与具体的规定，同样的治表不治里。5 （二）农业耕地立法的碎片化 从我国现行环境资源保护的法律体系看，土地污染问题的相关规定松散且不系统，关于土地中农用耕地保护的专项立法至今仍是一个空白，同时《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律虽然从不同侧面、不同途径、不同种类对土地污染的防治问题作了一些规定，但是相关法律条款都是原则性、概括性规定，并未形成系统的、可操作性的具体法律制度。6在耕地立法问题上我国一般只是规定单一类型的污染破环行为的治理而缺乏整体性与综合性的法律保护对策。在《土地管理法》中，虽然在强化土地管理、控制耕地流失等方面规定了一系列制度和措施，但在如何依法有效防止土地生态环境恶化以及后期的治理补救却少有规制，更没有具体的操作准则，不足以对土地进行全面保护。相应的在《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律规范中也只能找到单一类型的法律规范，对由于水、固体废物在许可范围 2 孙法柏：“英国环境法律政策整合的机制与实践”，载《山东科技大学学报（社会科学版）》。 3参见窦强：“我国土地污染问题的法律规制”，载《2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第二册）》。 4 参见《中华人民共和国土地管理法》第31条。 5 参见《中华人民共和国环境保护法》第20条。 6 参见 窦强：“我国土地污染问题的法律规制”，载《2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第二册）》。 98 可持续发展·环境保护·防灾减灾 内的排放所可能导致的土地污染没有明确规定，不利于环境的整体性改善。任何废物处理方法，无论废水处理、焚烧或填埋，都有可能导致某些污染物的释放，从而造成土地的污染，一旦耕地被这些无形的污染物污染而由于传统立法上的碎片化导致这种转移的污染被忽视，那么对于耕地就会造成不可磨灭的危害。不仅如此，在法律责任方面，立法上也存在碎片化。现行土地污染防治的法律规范中缺乏法律责任的规定。法律责任是实现土壤污染防治目标的重要保障，现行有关土地污染防治的法律规范中没有规定法律责任主体以及相应的法律责任，致使一些严重污染土地的行为得不到法律追究。在相关的法律条文中只是规定造成土地资源破坏的当事人应当承担何种责任，却没有规定对于未破坏的土地进行复垦的应当承担何种法律责任，进而导致一些对于土地修复和整理的法律规定在很大程度上形同虚设。7以上所阐述的立法上存在的种种问题都是由于碎片化导致的，所以更需要我们引进环境法律政策整合的理念。 （三）农业耕地行政管理部门和管理程序的碎片化 我国传统的行政管理部门及管理程序，往往由于各自部门的管理局限而造成了“各扫门前雪“的状况，在环境治理、生态保护等方面单打独斗、互不往来，形成了政府间的“零和博弈”关系。这不仅导致市场经济活动的交易成本和市场风险增加，而且降低了政府解决区域问题的效率，使各地政府的决策成本、治理成本等行政成本大为增加。导致环境生态治理城市规划等许多需要城市间协作治理和共同努力的任务无法有效完成，抑制了地区之间分工与合作的发展，降低了产业结构优化升级的速度，削弱了区域的整体优势，干扰了经济的健康发展。 农业耕地的行政管理部门机构也是如此。例如负责耕地保护的行政管理部门往往只是将注意力放在如何保护耕地，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素等方面，而不考虑在农业生产当中，土地耕种当中如何采取措施来预防以上种种情况的发生。单行法规及管理部门的碎片化，难以形成系统而整体的管理措施，难以采取多样化的方法控制污染。同时由于环境法律政策的碎片化，导致管理机构的碎片化，环境行政政策纷繁复杂，环境行政机构众多，法规政策冲突，部门工作不协调。更为严重的是这导致了行政成本的直线上升和执法效率的直线下降，造成不必要的行政浪费。所以我们必须正视这个问题，认识到政策整合的重要性。 因此，针对我国严峻的土地环境污染的现实状况，有必要加强相关法律制度研究，借鉴吸收发达国家关于先进经验，逐步完善我国关于土地保护的各项法律制度，依靠部门的整合与协调使土地污染防治进入正常的法治运行轨道。 三、关于耕地保护环境法律政策整合问题的对策 （一）坚持可持续发展理念，遵循耕地保护基本原则，贯彻耕地保护基本制度 在耕地保护法律政策整合的过程中，必须矢志不渝的坚持协调发展原则、预防原则、环境责任原则、环境公众原则，并同时贯彻好“三同时”制度、环境影响评价制度、环境税费制度、环境许可证制度环境保护目标责任制。8 针对我国农业耕地存在的“重治理轻预防“的理念，在健全和完善有关耕地污染防治的法律规范时，我们就应该吸收国外先进的治理理念，引入生态系统协调性与整体性的理念，在可持续发展理念的基础上注重各部门各行业的协调共同发展。换言之，这种整体观念也就是说环境保护，包括耕地污染的防治，耕地的保护不应该只是环境法的目标，而应该将这种环境保护的观念渗入到各个法律部门中，当各个部门法律之间发生冲突时，应该尽量的避免为了保护经济利益而牺牲环境的情况出现。我们当今的某些法律政策条文中都强调以人为本，有些人就将这种以人为本的理念单纯的解释为注重经济利益，任何事情都要以经济发展为首要目标，以人类进步为主要目的，甚至不惜牺牲环境利益。像这种例子在我们周围的生活中比比皆是。我们虽然制定了很多与环境保护相关的法律法规，但是环境污染状况却没有因此而得到多大的改善，反而在某些领域愈演愈烈，归根结底都是源于这种理念的理解错误。因此，我们不应该把以人为本的理念仅仅理解为经济效益，而要将这种理念理解为人与自然的和谐发展，只有自然环境好了，我们人类才能健康永久的发展，要将自然、生态、环境等因素纳入到法律的框架内。因此，在健全和完善耕地污染防治相关法律规范或法律制度时，还必须注意其他各个法律部门理念的调整，真正将环境保护的观念融入其中。 7 参见 李泉宝 《我国农业环境政策的问题及对策》，载《安徽农业科学》 |
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