陈慧思:试论风险预防原则在我国的适用(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 22 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 试论风险预防原则在我国的适用 陈慧思 （江西理工大学环境资源法研究中心，江西 赣州 341000） 摘要：风险预防原则是一项国际环境法的基本原则，并在多个国际环境法文件中得以体现，在很多国家，都把风险预防原则列入其国内法加以规定，我国也不例外，体现在一些环境单行法、行政法规和部门规章中，但是风险预防原则在我国的适用存在不少的缺陷和不足，要对其适用进行修改和完善。 关键词：风险预防；风险预防原则；国际环境法 随着经济和科技的不断发展和进步，人类对环境问题的认识也愈加深入，同时，环境问题也在发展并给人类社会带来更多在科学上暂时还不能确定的风险，所以要对其采取措施以防止严重的或不可挽回的损害，风险预防原则正是适应这一需要在国际社会上确立和发展起来的。 一、风险预防原则在国际社会的确立与发展 （一）国际环境立法中关于风险预防原则的规定 风险预防原则第一次被系统地论述是在1984年的《北海宣言》中，该《宣言》关于风险预防原则的论述是：“为防止北海遭受危险物质可能造成的损害，预防的方法是必要的，它可以要求采取行动控制这种物质的投放，甚至在绝对清楚的科学证据证实因果关系之前。”《北海宣言》成为第一个明确论述了风险预防原则的国际文件。随后，在1985年的《保护臭氧层维也纳公约》、1987年的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《卡塔赫纳生物安全议定书》、《京都议定书》、1992年的《保护东北大西洋海洋环境公约》和《跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护与管理协定》等，都对风险预防原则进行了论述和规定。 1992年在巴西里约热内卢召开的世界环境与发展大会上通过的《里约热内卢环境与发展宣言》（简称《里约宣言》），对风险预防原则作了进一步的肯定和发展，体现在该宣言的第十五条原则：“In order to protect the environment,the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities.Where there are threats of serious or irreversible damage,lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.”即：为了保护环境，各国应根据其能力广泛运用预防的方法。在有严重或不可挽回的损害的威胁时，缺乏充分的科学确定性不应被用来作为延迟采取防止环境恶化的有效措施的理由。① 在1992年世界环境与发展大会上同时通过的两个重要性文件《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》也对风险预防原则作了规定和表述。《气候变化框架公约》第三条第三款几乎使用了与《里约宣言》同样的语言，规定：“当存在造成严重或不可挽回的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由延迟采取这类措施。”而在《生物多样性公约》的前言则规定：“在生物多样性面临重大减少或丧失的威胁时，缺乏充分的科学定论不应被用来作为延迟采取避免或减小这种威胁的措施的理由。” （二）风险预防原则在各国环境立法中的体现 早在20世纪60年代，风险预防原则就在德国环境法的Vorsorge法则中得以体现，Vorsorge在德语中的意思是事先的担忧或考虑，该法则的核心是社会应当通过认真的提前规划和阻止潜在的有害行为来避免环境破坏。②在1992年的环境与发展大会通过的《里约宣言》之后，不少国家也在其国内环境法中相应地规定体现风险预防原则。如，加拿大在1988年制定了《环境保护法》，并在1999年对其进行的修定，在前言中规定：“加拿大政府承诺执行风险预防原则，一旦出现严重或不可挽回的危险和破坏，不得以缺乏完全科学确定性为延迟节省成本措施的理由，来预防环境退化。”法国在1998年制定了《环境法典》，其中规定：“根据风险预防原则，不允许以缺乏足够的科学技术知识因而无把握为借口延误时机，在费用可接受的范围内，不对可能给环境造成重大损失的、无法避免的可预见灾害及时采取适当的防治措施。”瑞典在1969年制定了《环境保护法》，并于1995年进行了修定，第五条关于“任何人从事或者拟从事有害环境的活动，应当采取为防止或补救这种有 ① [法]亚历山大·基斯.国际环境法[M].张若思,译.法律出版社,2000:93. ② 张志勋,郑小波.论风险预防原则在我国环境法中的适用及完善[J].江西社会科学.2010,(10):1. 可持续发展·环境保护·防灾减灾 害影响而被合理要求采取的保护行动，接受对该活动的限制要求，并采取其他预防性措施”的规定，可以说是集中地体现了这一原则的要求。①除了上述国家，还有日本、英国、澳大利亚等国家在国内的环境法中的相关规定也体现了风险预防原则。 二、风险预防原则的内涵 风险预防原则必需具有以下四个主要构成要素： 1、风险预防的启动时点是要遇有无法接受的危险。所谓无法接受的危险，是指当环境风险出现时，若不及时采取预防措施予以制止的话，所产生的环境损害便是严重的或不可挽回的，一旦遇有这种无法接受的危险时，就要启动风险预防的程序，以制止环境风险的进一步加深，从而可能导致严重的或不可挽回的环境损害； 2、要具有科学上的不确定性。随着经济的快速发展和科技的不断进步，通过科技对环境问题的认识也不断加深，但是人类活动对环境的损害也越来越大，科技进步的速度赶不上环境问题产生的速度，那就会出现很多的在科学上的不确定性，如果要等到在科学上能对环境风险持肯定态度时才采取措施，那所造成的环境损害已是严重的或不可挽回的了； 3、要进行成本与效益的评估，其适用应当在总体的社会经济影响上符合成本与效益原则。当人类活动产生环境风险要采取措施予以制止时，在没有科学上的确定性时，并不是盲目的在经济上花高成本，而不顾社会本身的经济条件忽略其他的利益，这是不现实的，所以，当出现环境风险要采取相应措施时，必须对其措施进行成本与效益的评估，要把社会的经济和其他相关利益考虑进来，这是非常必要的，在经济性上也是合理的； 4、要采用适当的预防措施。上文已谈到当环境风险出现时，采取相应的措施要进行成本与效益的评估，但其措施的采取要结合相应的科学技术的发展，并适时的对所采取的措施要进行定期的审查和调整，及时对其是否适当予以纠正，在科学不确定性的前提下所采取的措施，不可能在其适用后便不予审查和调整，这是不适当的也是不现实的。 风险预防原则是针对环境损害结果发生的严重性和滞后性所提出来的，只有在同时符合上述这四个构成要素时，才能构成风险预防原则。 三、风险预防原则在我国的发展 （一）风险预防原则在我国的确立与适用 我国已参加了多个含有风险预防原则的国际环境法文件，包括上述提到的《保护臭氧维也纳公约》、《里约宣言》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等，表明了我国对风险预防原则的态度是肯定的。 目前，我国已有一些环境单行法在一定程度上体现了风险预防原则的理念。 （1）《清洁生产促进法》第一条规定：“为了促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展，制定本法。”清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头消减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。清洁生产制度在一定程度上体现了风险预防原则这一理念，它强调从源头消减污染，再围绕产品的生产、服务和使用过程，为减轻或消除对人类健康和环境的危害的这种有可能的风险，而采取相关的措施，包括改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等，况且这些措施都是相对符合成本与经济效益的，而且这种风险也是有一定的科学不确定性的，所以，《清洁生产促进法》有在一定程度上体现出了风险预防原则的理念。 （2）《环境影响评价法》第一条规定：“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。”环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价制度也体现了风险预防原则的理念，它强调在规划和建设项目实施前，对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，为预防或者减轻不良环境影响的这种风险，提出对策和措施并进行跟踪监测。 我国也有一些行政法规、部门规章体现了风险预防原则的理念。 ① 才惠莲.比较环境法[M].湖北人民出版社,2009:82-83. 23 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 （1）《危险化学品安全管理条例》第一条规定：“为了加强危险化学品的安全管理，预防和减少危险化学品事故，保障人民群众生命财产安全，保护环境，制定本条例。”该条例适用于危险化学品生产、储存、使用、经营和运输的安全管理，其中的一些规定体现了风险预防原则。在危险化学品的生产、储存、使用、经营和运输过程当中，当然的会存在着环境风险，在科学上对其有可能造成的化学品事故依然存在一定的不确定性的，所以要对其采取相关措施进行安全管理，从而避免造成严重的或不可挽回的环境损害。 （2）《废弃危险化学品污染环境防治办法》第一条规定：“为了防治废弃危险化学品污染环境，根据《固体废物污染环境防治法》、《危险化学品安全管理条例》和有关法律、法规，制定本办法。”本办法适用于中华人民共和国境内废弃危险化学品的产生、收集、运输、贮存、利用、处置活动污染环境的防治，其中的一些规定体现了风险预防原则。在废弃危险化学品的产生、收集、运输、贮存、利用、处置活动的过程中，所谓废弃“危险”化学品就当然地说明了它的危险性，也就是说其可能造成的环境风险是相对其他一般的废弃化学品是会是更大的，但这危险也是难以确定的，所以要对其采取相应措施进行防治。 （3）《新化学物质环境管理办法》第一条规定：“为了控制新化学物质的环境风险，保障人体健康，保护生态环境，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》以及其他有关法律、行政法规，制定本办法。”该办法分别在第三十一、三十二条规定了一般风险控制措施和重点风险控制措施，规定了常规申报和重点环境管理危险类新化学物质的登记证持有人和相应的加工使用者，按照登记证的规定，选择性采取和应当采取风险控制措施，这些规定充分体现了风险预防原则。对于新化学物质，科学对其所可能造成的环境风险或可能造成多大的环境风险都是不确定的，但唯一能确定的是这些新化学物质必定存在环境风险，对一般风险是选择性地采取风险控制措施的，那对重点风险就应当采取风险控制措施来控制其环境风险。 （4）《农业转基因生物安全管理条例》第一条规定：“为了加强农业转基因生物安全管理，保障人体健康和动植物、微生物安全，保护生态环境，促进农业转基因生物技术研究，制定本条例。”该条例所称农业转基因生物安全，是指防范农业转基因 |
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