陈 梦:我国湖泊资源保护现状及法律制度剖析
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 我国湖泊资源保护现状及法律制度剖析 陈 梦 （四川省社会科学院） 引言 湖泊是一个庞大的生态系统，具有为人类生活和经济社会发展提供丰富水源；调蓄水资源，防洪、防涝和实施农业灌溉；保护生态环境，调节湖泊水陆系统循环，栖息繁衍水生动植物；涵养地下水、调节气候和旅游观光等多种功能。千百年来，湖泊以优美的自然环境、丰富的资源孕育了灿烂的中华文化，同时在经济上湖区周围地区更成为富饶之地。 但是，自太湖、巢湖、滇池相继爆发蓝藻危机后，湖泊保护问题再度进入公共视野。如果我们把目光稍微追溯几十年，就不难发现中国的湖泊在众多压力胁迫之下一直呈步步退让的萎缩态势甚至一些曾经碧波浩荡的大湖，和它承载的繁荣和文明，几乎是在“转瞬间”就灰飞烟灭，比如罗布泊湖泊是个复杂的、生产力较高的生态系统，是自然万物和人类文明的繁盛之地，但近现代以来，湖泊似乎越来越不能“满足”人们的欲望，一些漠视湖泊自然法则的超负荷甚至是破坏性的开发使湖泊满目疮痍。本文就对我国湖泊的现状进行解读，从法律层面来构建完善的湖泊水资源的保护体制，希望能为湖泊水资源的保护提供引荐。 一、我国湖泊现状 近几十年来，随着全球气候变暖和人类活动的加剧，造成湖泊面积缩小、污染加剧、可利用水量减少、生态与环境日趋恶化、灾害频发、经济损失剧增，湖泊已经成为区域自然环境变化和人与自然相互作用最为敏感、影响最为深刻、治理难度最大的地理单元，该问题的出现给区域经济和社会可持续发展带来严重威胁。 最近研究统计表明，全国大于10平方公里的天然湖泊已经从《中国湖泊志》统计的656个减少到目前的581个，总面积从8 525 694平方公里缩小到目前的6 867 158平方公里。[1] 此外，我国湖泊资源的区域分布很不均匀，其中总面积和淡水蓄水量的一半分布在人烟稀少的青藏高原；在西北水资源紧缺的干旱区湖泊通常是咸水湖。在全球气候变暖和工业化、城市化快速推进的大背景下，我国湖泊生态系统面临着严峻挑战，给经济社会发展和人类生存带来隐忧，主要表现在以下方面： 一是胡乱开发、破坏平衡，致使湖泊萎缩、退化严重。一些湖泊水位持续下降，蓄水面积和蓄水量不断减少，甚至干涸。自20世纪50年代以来，全国大于10平方公里的湖泊中干涸面积4326平方公里，萎缩减少面积9570平方公里，减少蓄水516亿立方米。千湖之省的湖北，建国初期有1066个湖泊，近年已减少到325个，蓄水面积缩小了近70%。 二是湖泊生态功能明显弱化。在气候变化和人类活动双重作用下，一些地区对湖泊资源过度开发利用，破坏了湖泊生态平衡，导致湖泊生物多样化锐减，湖区植被衰退，土地沙化，湿地严重萎缩。 三是湖区防洪排沥功能降低，特别是受河道淤积、城镇及淤区面积扩大、河湖面积减少等影响，蓄滞洪区面积明显缩小，防洪减灾的难度进一步加大。 四是湖泊水质污染、恶化趋势日益加重。目前全国88.6%的湖泊水质呈富营养化和中营养化，藻类水华频频爆发，不少湖泊已沦为五类或劣五类水体。据对全国135座水库的调查表明，其中贫营养化水库38座，中营养化水库40座，富营养化水库57座，分别占被调查水库总库容的17.6%、45.5%、37.6%。 二、我国湖泊水资源源保护法律制度现状 （一）法律体系 2008年初，胡锦涛总书记从生态文明建设的战略高度，发出“让江河湖泊休养生息”的号召，为从根本上解决我国水资源问题指明了方向，是水环境乃至重要生态系统保护的指导思想。让江河湖泊休养生息，是综合运用经济社会发展规律和自然规律指导环境保护工作的重要体现，其核心是以人为本，目标是恢复生机、提升活力，前提是遵循规律、道法自然，方法是系统管理、综合治理， 26 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 可持续发展·环境保护·防灾减灾 关键是控源截污、转型发展。这对于促进经济与社会、人与自然和谐发展和可持续发展具有重要意义。[2] 根据让江河湖泊休养生息的总体要求，国务院有关部门做出了一系列重大部署。国务院办公厅下发了《关于加强重点湖泊水环境保护工作意见的通知》，环境保护部召开专门会议，制定了若干重要的政策措施。法律方面的措施主要就是：充分运用法律、经济和必要的行政手段，既要形成严格排放、合理开发的强大压力，又要形成主动治理水环境的积极动力，用高效的方法解决长期积累的环境问题。 湖泊资源的保护我国还没有专门的法律来规定，都是散见于其他的水资源法律中。目前我国的水资源保护立法有宪法、法律和行政法规、地方法规的形式。主要法律有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》以及《中华人民共和国防洪法》等等。这几部法律对我国的水资源保护的相关问题已做出了较为全面的规定。行政法规包括《建设项目环境保护管理条例》、《全国生态环境建设规划》、《取水许可制度实施办法》、《水利产业政策法》、《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》、《征收排污费暂行办法》等。这些法规各自从不同的角度对水资源保护相关法律进行了细化和补充，具有内容多、针对性强、覆盖面广的特点，它们和法律以及其他规章制度一道组成了我国水资源保护法制体系。另外还有各省（直辖市、自治区）人大制定的相关地方性法规，如《江西省水资源条例》、《浙江省钱塘江管理条例》等。这些地方性法规在有效解决地方层级的重大环境问题上也起着不可小觑的作用。 （二）湖泊水资源保护的具体制度 1、水权制度。水权制度具体包括取水许可和水费的征收两个方面。1993年，我国颁布了《取水许可制度实施办法》，该办法对取水人的权利义务进行了初步规定，进入21世纪以来，由于形势的发展，我国开始全面推动水权制度建设。2002年的《水法》设立了取水权，取水获得机制得以明确，2006年出台的《取水许可和水资源费征收管理条例》和2007年的《物权法》中对取水权物权属性的明确，又进一步完善了取水权的配置机制。我国逐渐通过对开发利用水资源的各种行为进行收费，使得水资源的经济价值渐渐得以重视。水资源有偿使用制度应当成为国家保护水资源的一项基本政策，它不仅仅可以扭转过去在取水中出现的随心所欲、乱采滥用的局面，还能够将对水资源的管理逐步纳入法制轨道。 2、排污许可证和排污收费制度。排污许可证制度是全国第三次环境保护工作会议中所提出的，其宗旨是基于对污染物排放浓度的控制和管理进而实现污染物总量的控制管理。其运作流程是首先由各地进行排污申报登记，随后按照当地制定的污染物排放总量控制指标统一进行总量分配，经过核准排污单位的排放量后发给其《排放许可证》，从而达到对污染物排放进行循序渐进的总量控制的目的。排污收费制度在我国的实施已经有近三十年的历史，是在借鉴国外“污染者付费”原则的基础上，根据我国国情，不断的调整实施并兼顾市场公平原则而最终确立的基本制度。这两项制度虽然仍存在不完善的地方，但是在一定程度上对于防止水资源污染，改善水环境以及节约和综合利用水能源起到了重要的作用。 3、生态系统监测制度。生态系统监测制度包括日常的监测和突发事件来临前的安全预警制度。对地表水资源水质和整个生态系统的监测对于水资源保护工作来说意义非凡。它可以根据不同性质的水资源提出不同的保护标准，保障水资源利用过程中多样性的实现，从而满足经济发展和人民生活等不同性质的需要。水环境安全预警包括对突发事件的监测和特定地区的水环境状况的监控，从而进行有根据而快速的预测，及时向有关部门报告，并在事故发生时第一时间启动工作预案。我国《环境保护法》第十一条、新《水法》第十六条和三十二条以及2008年新修订的《水污染防治法》第二十六条都对水资源生态监测的部门和汇报程序进行了一定的规定。由此可以看出，水资源监测制度既是整个水资源保护制度中的重要组成部分，又是水资源污染预防的不可或缺的重要手段。 4、水功能区域划分制度。水功能区域划分是指从水资源的合理开发及有效保护的角度出发，根据国民经济的发展规划和水资源综合利用规划，并结合开发利用现状和社会经济需求，科学合理地在相应水域划定具有特定功能并能发挥最佳效益的水功能区域。根据新《水法》的规定和授权，一般是由县级以上地方人民政府的水行政主管部门与同级人民政府的环境保护行政主管部门及相关部门一同规定本区域大江大河以及湖泊等重要水体的功能区域划分，制定后提交同级人民政府或者其授权的部门批准，同时还需要报上级水行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。由水利部负责组织全国水功能区域的划分，并实行统一监管。此制度的确立和实施对于水资源的综合管理以及水资源的开发利用都起到了基础性的作用。 27 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 （三）我国湖泊资源保护法律制度缺陷及其原因 在对我国水资源保护法律制度进行梳理和评鉴的过程中，我们不难发现，中国在近几年来在湖泊资源保护立法方面已经取得了极具进步意义的突破，我国现行的有关水资源保护的法律就有《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》以及相关行政法规和地方法规，其中都有不少关于湖泊资源保护的规定。我们不得不肯定前人们做出的种种努力。但是也必须同时清醒地看到，水资源危机事实上并没有得到解除，尤其是湖泊资源，甚至有愈演愈烈的倾向。纵观我国的关于湖泊的水资源保护法律体系，虽然已经初具雏形，但是对于现实的适用而言，仍然不够健全和完善，立法上还存在很多的不足和空白之处。主要表现在： 1、湖泊资源保护法律制度在意识层面存在的问题。首先是立法指导思想方面。立法指导思想决定了一部法律的基调，并影响着每一个条文的制定，因此，以科学的立法观点为基础来制定出的法律才能是真正意义上的“科学”的法律。我国环境保护法领域当前应当提倡的思想是“可持续发展”，而不应该是“以经济建设为中心”。并且，坚持可持续发展原则不仅仅是要在法律条文中出现“可持续发展”的字眼，而是应当贯穿在整部法律的立法原则、具体制度和每一个法律条文中，既把它当成出发点，又把它作为落脚点。只有这样，才能保证出来的法律是能够扭转当前湖泊环境危险境况的；其次便是湖泊资源保护公众参与意识的不到位。因为资源的开发利用是惠泽周边甚至全国的每一个社会公民，同时，对于湖泊资源的保护更是与每一个公民的生存与发展息息相关，所以，必须要不断提升公众自觉参与湖泊资源保护的意识，参与到立法的过程中去，积极维护切身相关的利益，使得政府与民众形成合力，共同促进资源的保护和合理开发利用，并通过利益诉求和沟通交流提高相关制度和法律的合理性和可行性，实现社会的和谐稳定，以及湖泊水资源的可持续发展。 2、现行湖泊水资源保护立法存在一系列问题。从法律的完整性来看，四部最重要的立法似乎对我国的水资源保护的相关问题有了一个较为全面的规制，但是不管是从立法理论出发，还是根据实际操作中出现的障碍，我们都可以清楚的看到四部法律不仅仅自己存在问题，在相互的配合和运作中，问题更是明显：首先便是四部法律之间应当存在位阶高低之分和效力的轻重之分。当前四部法律的法律效力是等同的，原因在于其制定者均是都是全国人大常委会；但事实上这样的效力位阶是不合适的，环境保护、水资源管理、水污染防治、水土保持，这些内容都不应该放在同一层面来讲。所以在有必要在立法时根据问题的轻重急缓，根据管理角度的不同划定不同的效力等级，用有区别的法律强制力对不同的行为进行合适的规范，形成配套的规范体系。因此，当前的立法模式对于我国目前的水资源管理与保护的现状而言不是十分合适的，甚至不能完全地发挥起法律的作用；二是法律之间彼此配合度不够，相互之间不够协调。四部法律是由两个主管部门分别起草的，出自各自不同的考虑，都对水资源管理与保护的主管部门和协管部门进行了规定，根据不同的立法出发点分别确立了管理体系，同时，《污染防治法》、《水法》、《环境保护法》三部重要法律的立法时间存在着较大间隔，所以在适用时明显感觉缺乏综合平衡和通盘考虑，因此几部法律之间不能进行很好地协调；三是法律规定太过于原则化，缺乏可操作性，因而直接影响了法律的实施与监督，使得法律的功效打了很大的折扣。 3、湖泊水资源保护的配套法律法规不健全。我们应该看到，目前所有的一些法律依据和仅有的几部水资源保护的“大法”对与当前水资源保护和管理的现状而言是不完善的，大片领域存在真空现象，在危机面前是不够用的，因此，对于水资源保护法律法规体系的完善势在必行，这不仅仅是理论界法学界的问题，还需要水资源管理部门、监测部门、污染控制部门的配合和技术支持，来实现一步步的健全。简单说来，问题有两个。其一，在内容方面，当前水资源相关立法主要针对的是水质的保护，对与水量的监控和保护，以及对水资源生态系统的修复方面明显不足。其二，严重缺乏配套法规对现有的法律法规进行补充、完善和执行。比如，到目前为止，我们尚未有一部统一的《湖泊资源管理法》，关于水体功能能区域划分的管理制度及办法也只是一个规范性文件，仅有的一部部门规章也只限于入河排污口监督管理的相关内容，对于流域立法的重要性也没有完全认识到，从而忽视了水资源自身的发展规律，致使危机不断的加剧，水资源问题甚至已经开始成为我国经济持续、快速和健康发展路上的绊脚石。 4、管理部门的管理体制存在一定问题。目前我国的行政机关首先在设立上就会出现这样的问题：由于尚没有一部专门的组织法，所以各个机关的设立一般都是先自行组织筹划并制定好方案，再报经国务院审查和批准。这种情况下，不可避免的会出现过度维护本机关本部门利益而忽视掉整体利益的平衡和实现。在利益拉扯之下，整个国家机构体系权力设置往往不尽完美和公正，难免出现重复或缺失，又由于不少机关之间职权范围会出现重合或交叉，这又会行使职权过程中的难免出 28 可持续发展·环境保护·防灾减灾 现不流畅。各部门之间缺乏协作，严重影响到了整体效益，同时由于权力之间的竞争，又会使得协作更加不可能实现，长远看来，弊端重重。湖泊水资源保护管理领域也是一样。多年以来，我国都实行的是多头管理，资源管理体系混乱，效率低下，即使是新《水法》第十二条确立了流域管理机构的法律地位，此现象也没有得到完美的解决。 三、我国湖泊资源保护法律制度的完善 通过比较和研究国外和国内的湖泊水资源保护法律制度，我们可以看到，虽然各个国家在制度的全面性和完善性上都存在着一些不足之处，但是我们不能否认，这些制度无一不在开发利用以及保护本国的地表水资源方面发挥了自己的重要作用。所以，我们当下应该积极地从前人制定的湖泊资源保护相关法律制度的实践中汲取宝贵的经验，并结合我国的实际情况，立足于国情，紧紧把握住我国参加的环境保护国际公约要求，同时借鉴发达国家管理的成功经验，努力从法律层面和配套制度层面探索和完善我国湖泊水资源保护的法律制度，这才是实现我国水资源可持续发展和利用的正确路径。本文认为，今后在完整或完善我国湖泊水资源保护法律制度时还应该注意这些问题。 （一）坚定指导思想，更新立法、执法理念 湖泊水资源保护法律制度的完善，须由立法先行，而一部法律的价值追求则可以完全通过其立法执法的指导思想表现出来。我国水资源保护的相关立法，都必须切实以科学发展观为指导，将一味促进经济发展的观念转变过来，并持续地体现在今后的所有水资源立法中，在更新理念的同时还要及时地修订和完善现行的法律法规，尽快建立起以可持续发展利用为指导思想的湖泊水资源保护法律体系。同时，还要做到与时俱进，学习西方发达国家，及时更新立法理念，将分别立法和统一立法的模式结合起来，使得湖泊水资源的开发利用和污染防治既有专门的法律进行规制，又有统一的水资源保护法律进行全方位的保护，从而充分利用法律机制保证水资源的可持续利用。总而言之，就是在湖泊水资源保护的各项活动和法律制度的制定中，可持续发展的理念切不能忘。 （二）建立统一的流域生态综合管理 湖泊资源保护法律制度的完善需要有健全和协调的水资源管理体制为支撑。虽然我国湖泊特点各异，不仅数量众多，而且湖泊成因及其周边的生态特点、流域结构和发展方式迥异，其受污染的种类、程度也各不相同。据此，不少学者认为应该对所有湖泊进行摸底调查，对其共性与个性进行梳理，真正实行“一湖一策”、“一湖一条例”，从而达到既治标又治本的目的。但是，流域综合管理是湖泊湿地保护的方向，虽然保护单个的湖泊很重要，但只有在以景观为空间尺度的流域综合管理的框架下,这些保护措施才能发挥更大的作用。湖泊湿地保护必须坚持流域管理理念，这也是《湿地公约》要求各缔约方开展湿地保护管理的基本原则。应进一步探索和实践以完整生态系统为管理对象的流域生态综合管理，通过建立有效的机制，联合制定科学协调的流域综合管理框架和相应制度，统一协调流域森林、湿地、水资源、土地和生物等的保护和利用，推进我国流域湖泊湿地的保护管理工作。[3] 根据我国多年的水资源管理和水市场逐步建立的实践，流域生态综合管理的建立可采取以下几个层面：第一层面，政府国有资产管理专部门司机构综合管理，主要负责从总体上研究制定水资源管理方针政策，提出法律草案并组织提交批准法律的全面实施；汇总分析水资源资产的价值量，研究制定水资源资产收益分配政策，授权开发利用公司经营水资源资产，并保证国有资产保值增值；第二层面，水资源主管部门专业管理，也可界定为行业管理。水资源主管部门依据国家总的政策法规制定本部门水资源管理办法并组织实施，负责分管范围内水资源的调查、评价和分析，制定合理开发利用国有水资源的计划，审批水资源的开发、出售、转让；按规定收缴开发、使用、出售水资源的收益；第三层面，水资源开发利用公司。它们按照国家有关法规政策和授权，合理开发利用水资源，保证水资源得到有效补偿，形成良性循环。依法向政府机关缴纳税费，接受资产管理部门的资产管理和资源管理部门的行业管理。各地方政府立法部门在制定地方性水资源保护法规、规章时不仅仅要根据本区域的水资源特点和现状，更要充分考虑到同一流域中不同行政区域相互合作的原则，使得行政区域管理能够和流域管理同步，力往一处使。 （三）制定湖泊的水权登记制度 水权登记制度的规定为：“权利人通过在国家法定登记机关对其依法取得的对地表水、地下水的使用权进行登记从而获得国家承认并予以证明的一种制度。”各国实施的水权登记制度，通常包括下列内容：实施水权登记的程序、范围；登记用水的条件和期限；用水权的等级；用水权丧失、废止或转让的规定；有关奖励和处罚的原则等。 29 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 我国和不少国家都规定水资源公有，并且在水法中加以明确。事实上对水资源的使用是十分开放的，然而资源的开放性也同时包含着资源退化的高度风险，学习西方的水权登记制度，在进行水权交易的同时明确规定哪些水权交易是应该登记在案的，通过交易登记制度合理地引导水权交易的正常有序发展。当前，我们应该选择这样一条路径来实现湖泊水资源配置的最优化：充分利用公权力，使用行政手段在全面监控湖泊水资源状况的基础上，因地制宜，结合水资源特性和市场的运转规律建立起现代水权制度。在保障由国家行使全国水资源统一管理权力的基础之上，出台规定水权制度的单行法规，以法规的形式明晰水权，同时结合政府宏观调控和市场自身调节的手段，制定出湖泊水资源流转的交易的一套完整的市场规则，促进水权分配制度的形成和完善。这样不仅仅能够有效的预防水权交易对第三场或者环境造成潜在的影响，还能够促进水资源的合理配置和利用，从另一个方面来实现水资源保护的目的。 具体说来应该从三个方面入手：首先应当要充分明确水权的概念，这个是水权制度的研究起点和理论基石。本文认为水权应当是不包括所有权在内的权利人对国有水资源的使用和收益权利，同时应该通过立法来确认水权之准物权属性并区别于普通物权；其次便是对水权进行合理的初始分配，这是发挥水权制度科学配置功能的首要环节和难点、关键点所在。本文认为，合理分配初始水权应该首先建立科学的用水指标体系，一方面国家要严格控制总用水量，另一方面还要保证生态用水优先，公平合理地根据实际用水情况在各地区各行业之间分配水权。在这个过程中，还要积引进竞争机制和市场机制，保证各方的有效参与，力求水权分配的公平合理；再次便是要积极完善水权交易的法律制度。以往的旧的资源配置只是通过行政手段来进行，但是它无法协调各个地方水资源的利益矛盾。所以，应当通过立法来设立水权交易市场的范围和建立水权交易登记制度，以保障新制度的有效实施，并起到危机预防的作用。 （四）建立湖泊的生态补偿法律制度 补偿的方式可分为资金补偿、实物补偿、政策补偿、智力补偿四种。其中政策补偿主要是指税收优惠政策和财政政策等；资金补偿包括中央财政转移支付、项目支持和征收水土保持补偿税(费)等；实物补偿主要包括粮食、化肥、除草剂以及机械设备等物质的补偿；智力补偿则主要指对被补偿主体的相关技术人员推广配套知识或进行应用技术培训。当前，我国的生态补偿的研究还处于起步阶段，在实施过程中存在诸多问题，需要建立起相应的法律制度来对湖泊系统的生态补偿进行统一的规定，使其制度化、规范化。本文认为，湖泊生态补偿制度应该立足长远，建立起“政府宏观调控，以资金补偿为主，以政策补偿为辅”的模式。政策补偿最重要的一点就是支持和促进水市场的建立，通过价格机制的运转，通过水权、排污权等权利的转让和交易获取生态补偿资金。但是目前我国水市场尚未发育健全，因此主要还是依赖于政策补偿，对于补偿资金的来源也必须积极加以扩展，这就需要有一个良好的财政制度设计，尽量使得资金的主要来源上由中央财政资金、受益区域的财政资金以及环境资源税费三部分组成。其资金的分配和管理的权利也需要由统一的机构进行行使，这个任务理应落实到各个区域的流域管理机构身上，根据生态补偿相关法律法规，制定合理的制度，合理分配资金，以实现湖泊水资源的可持续利用。 与此同时，还需要完善湖泊生态机制的有关配套制度来对整个机制加以支撑。其一便是需要切实加强湖泊水环境的影响评价监督。环境影响评价制度应该覆盖该湖泊所涉及的经济、社会和环境政策等各个领域，在各个行政区域确定主导产业和进行区域开发时，此项评价制度尤其重要。将湖泊生态补偿法律制度和环境影响评价制度结合起来，不仅可以为开发活动提供更有利与生态安全的建议，还能够提前限制人们的不环保的行为，并提前消除这类行为对流域水资源的负面影响。其二便是完善湖泊生态补偿的法律责任制度。比如要求行为人对其外部不经济行为采取消除影响、回复原状，严重者由管理机构采取吊销执照等等措施，应当比简单的资金补偿更为有效。将资金补偿和适当的法律责任相结合，更有利于消除对生态环境造成的负面影响，并更直接有效的保护流域水资源。 （五）建立公众参与制度 环境保护领域的公众参与是指“公众及其代表有权通过一定的程序参与一切与环境有关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身利益，且有利于环境保护”。[4] 第四届世界论坛的议题的一个重要部分就是在水资源综合管理中设计新的机制和政策过程，从而实现公众参与和共同商议。比较典型的例子是墨西哥。它的水资源法律制度之所以获得成功，其中一个相当重要的经验便是是政府的行为充分体现民意，得到了民众的大力支持，这一点十分值得我国借鉴和学习。以水权交易为例，由于水权的交易违背了人民长期以来的资源共有和低价使用的观念，所以政府需要做的不仅仅是让 30 可持续发展·环境保护·防灾减灾 参与水权交易的主体对水权交易的意义进行充分认识，还需要在百姓之中普及其意义所在：它不仅能促进水资源经济价值的提升，更重要的是可以实现水资源的优化配置，最终达到保护水资源和节约水资源的目的。在此基础上，人民方会对政府建立水权交易市场的行为进行支持和献策献力。 具体说来，可以让地方政府、各区域所有用户共同参与到区域的管理决策中，明确各自的地位、角色以及在湖泊水资源利用和保护过程中的权利义务，努力转变过去的只能有政府治理环境的旧观念，同时完善信息披露制度，借用公众舆论和公众监督的力量，对造成环境污染和生态破坏的行为人施加压力，从而更好的解决区域之间、政府与民众之间已经出现或可能出现的矛盾；还应该重大水事工程中接纳民间资本的注入；还可以采用举办听证会、与群众代表协商讨论、公布法律草案并向民众征集意见等多种多样的形式，使得公众参与的范围和途径得到拓宽，通过法律规章中程序性的规定保障和完善公众参与湖泊水资源立法决策，实现政府与人民之间的良性互动，促进社会和谐稳定。与此同时，还应当在教育和舆论引导上下功夫，在社会中大力宣传和组织全民学习湖泊水资源保护和管理的相关法律法规，并在社会生活中处处倡导“珍惜每一滴水”的环保理念，努力提高全体公民的节水意识和法律观念，促进全民自觉护水、自觉惜水的高度道德观念的形成，努力构建节水型社会，最终实现水资源的可持续利用。对政府机关而言，还应当对大部分民间环保组织予以支持引导。如对各类民间组织的主要成员进行专业培训；联合民间环保组织和各界人士共同进行社会公益行动；搭建政府与公众互动与对话平台；就重要的公共政策进行专门的解释与沟通等等。通过种种渠道形成全社会的合力，进一步促进地表水资源保护事业的开展。 结语 “法律的存在就是为了社会的、公共的和个人的利益。”[5] 但是，法律制度的建立还需要各方主体的应用实施，才能发挥功效，因此构建完善的制度后政府各部门更应该在湖泊资源的保护上做好表率，才能带动公众的积极响应。湖泊是一个大的生态系统，其生态环境的改善和生态功能的恢复，往往需要几十年时间和几代人坚持不懈的努力。我们相信，只要坚持全面协调可持续的科学发展观，采取切实可行的措施，长期艰苦奋斗，众多湖泊波光粼粼、清澈秀美的风姿一定会展现在世人面前。 参考文献： [1] 国家林业局网站.中国湖泊的变迁.参见：http://www.forestry.gov.cn/portal/main/s/144/content-82428.html [2] 张峻屹.让江河湖泊休养生息.今晚报,2010年9月11日。 [3] 印红.在“长江流域湖泊保护与管理研讨会”开幕式上的发言,2009年5月参见： http://www.forestry.gov.cn/portal/main/s/331/content-5015.html [4] 曾文革等. 中国水资源保护问题及法律对策[J]. 重庆大学学报：社会科学版.2008年(6)。 [5] [美]罗斯科.庞德.唐前宏译.普通法的精神[M].北京：法律出版社.2001年.第145页。 作者简介：陈梦，女，1989-，四川省社会科学院2010级法律硕士研究生。 31 |
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