曹 绮:我国环境公益诉讼原告资格研究(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 6 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 我国环境公益诉讼原告资格研究 曹 绮 （四川大学法学院，四川成都610064） 随着工业和经济的飞速发展和人民生活水平的提高，人们对环保事业的关注日益增强。环境保护问题己成为21世纪人们生活中所讨论的一个热点问题，也是学术界普遍重视的一个学术论题。世界各国也越来越发关心究竟要如何平衡环境与经济二者之间的利益，如何建立人与自然之间的和谐关系。我国现阶段破坏和污染环境的事件时有发生，而现有的环境保护法律制度却不能起到应有的保护作用，亟需构建一种更加有利于保护环境公共利益的诉讼制度。环境公益诉讼制度在这种背景之下应运而生，成为人民的首选，它以保护社会公共环境利益为其立法宗旨，能充分调动人们参与环境公益事业的积极性。建立环境公益诉讼制度的核心问题在于要合法合理地确立原告资格的范围，即谁可以就环境问题提起诉讼以及该主体可以在哪些情况下提起诉讼。可本文结合我国的具体情况，吸取国外主要是美国环境公民诉讼的先进经验，就我国环境公益诉讼原告资格的构建进行一些浅薄的分析。 一、环境公益诉讼 “公益”又称“公共利益”，是指有关社会公众的福祉和利益。“公益诉讼”源于罗马法。由于罗马法划分为公法和私法，故诉讼也划分为私益诉讼和公益诉讼。顾名思义，私益诉讼是出于保护公民私益的诉讼救济程序，为此只是作为私权的财产权和人身权受到侵害，该私权的权利主体才能提诉；然而公益诉讼则不然，它是指任何个人和组织都可以出于公益保护的目的而提起相应的诉讼。可见公益诉讼大大扩宽了提起诉讼的原告范围。 环境公益诉讼是指公民、法人、社会团体或者国家机关等针对行政机关、企事业单位或者其他组织及个人的不当行为或违法行为致使环境受到损害或有损害的可能时，为了保护环境公共利益，依法向法院提起诉讼的制度。1也就是说，环境公益诉讼维护的是环境公共利益，其救济的是私益诉讼无法救济损害，包括现实的侵害和未来有可能造成的侵害。 我国的环境民事公益诉讼应遵循《民事诉讼法》的规定，2环境行政公益诉讼应遵循《行政诉讼法》的规定。3由此可知，环境行政公益诉讼的原告资格问题是要确立哪些主体有权为了保护环境公益而对行政机关不作为或不当作为所造成的污染环境的后果提起行政诉讼。据此，在我国可以作为原告提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的人仅限定为有直接利害关系的人，即在原告资格上采用“直接利害关系人”说。但是环境公益诉讼的原告是以维护环境公益为目的而起诉的，因此依据现行法律将原告限定于直接的、具体的受害者是十分不利的。 二、我国环境公益诉讼的原告资格探析 要准确地确立环境公益诉讼的原告资格，首先必须认真考察原告资格的概念。现将各学者对原告资格的定义罗列如下： 日本 室井力 原告资格是指可以合法提起诉讼的资格，也可称为诉讼的主观利益。 颜运秋 原告资格是指当出现了权力或者权利的滥用或误用时，谁可以提起诉讼的资格。 徐祥民 原告资格是指损害发生时期就已经取得的，可以依法提起诉讼并享有诉讼中各项权利的法律上的资格。 刘明明 环境公益诉讼原告资格是指在环境公益遭受损害或有遭受损害之虞，可以合法启动环境公益司法救济程序的资格。 1 别涛主编，《环境公益诉讼》，北京，法律出版社，2007年版。2《中华人民共和国民事诉讼法》第108条第一款：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。” 3《中华人民共和国行政诉讼法》第41条第一款：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。” 可持续发展·环境保护·防灾减灾 原告资格解决的问题有两个，即谁是与有“足够的利益”的人和什么事可以被认为是“司法争端”。当然还会涉及到许多方面的配套制度，然而放宽起诉资格的范围，允许公众为了公共权益而向法院提起诉讼则是这一制度的核心。 （一）现行环境民事诉讼法中规定的原告资格 我国现行《民事诉讼法》4对民事诉讼的原告资格采用“直接利害关系人”说，其含义是指原告与被诉行为必须具备法律意义上的权利义务关系,这意味着原告必须享有被侵害对象的实体权利,且必须是原告 “排他性”地享有。5按照民事诉讼法的规定，公民、法人或其他组织，只有当他的合法权益受到违法行为的直接损害时，才能作为原告提起诉讼；相反，权益没有直接受到损害的人即与没有直接利害关系，当然不享有诉权。 （二）我国现行环境行政诉讼原告资格存在的缺陷 我国《行政诉讼法》也强调原告必须是其合法权益受到直接侵害的人，6也就是说如果某人的合法权益没有受到直接侵害，那么他就不能提起环境行政公益诉讼。在受案范围上，该法否定了对一定范围内的法律规章提起诉讼的权利，7这说明环境受害者的不能对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普通约束力的决定、命令提起诉讼，既便这些规定可能对环境产生重大的负面影响或是非常严重的不良后果，也不能提诉司法之诉，而仅仅限于允许其对根据这些规定所作出的不当的具体行政行为向法院提起诉讼。 可见，《行政诉讼法》规定的是公民、法人或其他组织的合法权益受到侵害的救济途径。侵害对象仅限于行政行为的直接作用对象，据此则排除了与具体行政行为无直接利害关系的个人或组织为维护公共利益提起诉讼的可能性，因此行政诉讼法环境保护上存在明显的缺陷。 三、美国环境公益诉讼原告资格制度及其启示 （一）美国环境公民诉讼的原告资格 美国公民诉讼制度中的最核心问题还是原告资格的确立。1970年美国修订的《清洁空气法》中详尽地加入了有关环境公民诉讼制度的条款，8该法摒弃了传统的直接利害关系这一条件，直接赋予公民可以或直接或间接以环境利益受影响者的名义，或者以保护环境公众利益为目的，对违法的个人、组织或国家机关向法院提起诉讼的权利。 （二）美国的环境团体诉讼 1、团体诉讼的含义 团体诉讼又称集团诉讼，是指一个或多个代表人，以维护集团内部全体成员的共同利益为目的，以集团全体成员的名义提起的诉讼。环境违法行为损害公众的环境权益，自然就产生环境团体诉讼。集团诉讼具有以下显著特征：一是以代表人起诉，代表人的选择范围广；二是判决具有既判力，对是否参加诉讼的集团成员均有约束力。 团体诉讼的独特优势可以总结为以下几点： （1）团体诉讼结构简化的做法，可克服代表人诉讼中复杂的权利登记程序、代表人选任等问题。 （2）团体可能是专门的组织，它具有认识能力、经济能力、举证能力甚至诉讼能力，有利于诉讼，保证诉讼目的的实现。 （3）判决具有既判力，对未参与诉讼的当事人有约束力，故而可有效防止滥诉或反复的累诉。 2、美国环境团体诉讼资格的确立 4《中华人民共和国民事诉讼法》第 108 条：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼范围和受诉人民法院管辖。” 5 颜运秋，颜运夏：《质疑“直接利害关系人”制度》，《行政与法》，2003年06期。 6 《中华人民共和国行政诉讼法》第2条：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。” 第41条：“原告起诉应当符合的首要条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。” 7《中华人民共和国行政诉讼法》第12条：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普通约束力的决定、命令提起的诉讼。” 8美国《清洁空气法》第304条a款：“任何公民都可以或间接受影响者的名义，甚至以‘保护公众利益’的名义，对包括公司和个人在内的民事主体提出诉讼；任何公民都可以对污染源不遵守排放标准和联邦环保局不履行职责的行为向法院提起诉讼。” 7 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 由环保团体提起的诉讼占公民诉讼的绝大部分是美国的环境公民诉讼制度的一个重要特点。在美国，团体被看作是公民的自然延伸，因而公民诉讼自然包括了团体诉讼。最高法院确定的环境团体诉讼标准是凡是一个环保团体或其他团体的成员受到或可能受到环境破坏之害，该团体就享有了团体诉讼的起诉资格。据此，环保团体或其他团体要获得起诉权，不能仅仅是为了保护公共环境利益，它必须同时证明自己成员的利益受到直接或间接的损害。9美国原则上不干预环保团体的组织运作，如美国法院允许公民团体提起保护自然资源、风景、历史文物之诉；允许全国保护组织请求审查高速公路修建等。10美国的团体诉讼比较灵活，既可以对环境违法者提起诉讼，也可以对环境行政机关提起诉讼。防止环境破坏的发生并推动环境执法是与直接的个人利益没有多大关系，因此必须强调这种诉讼的开放性，由此看来，美国团体诉讼应当说是比较符合环境公益诉讼目标的。 （三）美国环境公民诉讼对我国的启示 1、通过立法确立环境公益制度 美国公民诉讼制度在《清洁空气法》、《清洁水法》等规定和判例的进一步解释的基础之上，得到了充分的发展和完善。我国现行的立法虽然也有类似的规定，但并未做出明确规定。例如，我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”，虽然在一定程度上隐含公民诉讼的内容，但“检举、控告”的具体含义并不明确。比如，向谁进行检举？向谁控告？控告是否等同于诉讼？立法的不明确限制了其发挥应有的作用。对此，我国可借鉴美国的公民诉讼制度，在立法中尤其是涉及维护公共利益的法规中，明确规定公益诉讼制度。 2、“事实上的损害” 我国环境公益诉讼确定原告资格采用“直接利害关系人”说，即要求原告必须与案件有直接利害关系，这是实践当中最大的障碍。参考美国公民诉讼可知，要发挥环境公益诉讼制度的优势就必须突破这一限制，也就是说应当规定只要具有“事实上的损害”，就可以认定原告享有起诉资格。根据我国现行法律的规定，公民对此无起诉权。长久以来，这就导致一些社会公共利益在遭到侵害时无人问津、无法保护的现象。为解决这一问题，我国可以学习美国公民诉讼制度，拓宽原告资格的范围，也就是说，只要具备了“事实上的损害”，就认为其享有原告资格，由此建立我国的环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度。 3、重视公民团体的作用 应该讲，美国公民诉讼在其实践中，大多数诉讼还是由公民团体代表众多公民提起诉讼的，而实际由特定公民以自己的名义提起诉讼的现象十分罕见。其中，其团体也可以通过成立临时协会或者团体的方式组成公民团体，然后以保护公共利益为目的提起诉讼即可。所以该诉讼的提起比较便捷。美国的团体组织十分发达，采取开态度，让其结社自由。托克维尔这样描述美国团体组织，所有的美国人不论年龄大小，经济差距或者追求相异，都可积极地参与到社团中，结成相应社会团体。11这一发达的团体组织，在很大的程度上推动了环境公民诉讼制度的进步和发展。赋予公民团体以提起诉讼的原告资格，可以使人们真正地参与到保护公共利益的行动中。近来我国虽然出现了一些社团组织，但这些团体的的作用还没有发挥出来，其重要性也尚未得到人们普遍认可。因此，我 |
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