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竺效:大气污染防治须建立区域综合协调监管的法律机制(2)
2011-04-19 10:18:56 来源:北京市环境资源法委员会 作者:竺效 【 】 浏览:2016次 评论:0

中国生态系统研究网络(CERN)大气科学分中心主任、中国科学院大气物理研究所王跃思研究员早在2007年接受记者采访时就指出,“如果国家不从区域上整体规划,促使区域联手调控,那么像北京这样的大城市的空气质量治理依然会是一个难题,让北京自己解决自己的大气环境污染问题基本上是没有可能性的。”其实,这并非骇人听闻,1999年10月建国50周年国庆期间,北京市曾采取了关闭大多数大型污染源、限制交通等大力度控制措施,但仍出现4~5级的严重大气污染。经研究发现,这次严重污染与北京地区当时的不利气象条件、与太原和石家庄等北京周边城市和地区的大气污染状况密切相关。

近年来专门从事2008年北京奥运会期间空气质量保障措施研究的北京大学环境科学与工程学院朱彤教授也曾表达了类似的看法。他说,大气的流动性很强。一个城市的大气环境受其所在区域的大气环境影响。因此,从根本上改变北京大气环境质量,需要推动华北地区的有关部门开展区域性合作。

其实,北京大气环境保护的区域综合治理问题并非是北京独有的。上海华东师范大学环境学院副教授乐群在接受《科学时报》采访时介绍说,为迎接即将到来的世博会,上海目前也在积极进行大气污染治理和防治。而在研究上海的大气环境问题时,乐群及其课题组把很大的一部分精力放在了大气污染的上游区域。

区域综合治理更加符合大气污染的技术特性已是不争的事实,但这需要在立法上突破一些固有的观念,做出些制度创新现行《环境保护法》第7条第二款规定,县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。第16条规定,地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。1996年8月发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》在第1项中强调,“明确目标,实行环境质量行政领导负责制”。并规定:地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护职责,并将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容。可见,现行的以行政区划为基础的环境监管体制、监管责任制度、行政首长环境保护目标责任制等均不能适应大气污染防治区域综合监管的要求。

环境保护部科学技术委员会委员中国人民大学环境学院院长马中教授就极力主张建立能源管理和污染源控制并重、基于空气质量控制区(air quality control region, AQCR)和受体保护为导向的大气环境监管体制。改进和加强大气环境监管的法治基础,以提高大气环境监管能力。

从我国的法律渊源角度来分析,法律、行政法规、部门规章、地方立法、地方政府规章均具有法律效力,虽后两类形式法律的效力范围限于一定的区域,而非如同前三类具有全国性的适用范围,但其立法程序、立法机制的相对灵活、立法周期相对较短、修改法律相对较易等特点,刚好能为诸如大气环境保护的跨行政辖区综合协调机制提供了立法空间。

事实上,上文曾提到的经国务院批准的《第29届奥运会北京空气质量保障措施》具有国务院规范性文件的性质,应属于政策的范围;《内蒙古自治区第29届奥运会北京空气质量保障措施实施方案》属于地方政府规章,是一种严格意义上的法律;而《北京奥运会残奥会期间极端不利气象条件下空气污染控制应急措施》较类似于地方政府规章。不过,我们完全可以从中得出经验,大气污染防治区域综合协调监管机制完全可以通过相关地方政府联合发布地方政府规章的方式来实现,甚至可以探索各相关地方人大分别制定立法目的、内容相协调的地方立法的方式。这不失为一种在现行立法体系内解决问题的备选方案,以在依法治国的框架下保障这种大气环境监管措施得以立法确认,而长期被稳定实施。

 

(作者系中国人民大学讲师、法学博士)

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