竺效

北京奥运会虽已闭幕一个多月了，但其中许多成功的举办经验值得北京与其他兄弟省市区和世界人民分享。回顾和反思奥运前后北京的大气环境保护，我们应好好总结由北京与周边的天津、河北、山西、内蒙古、山东6省区市协调行动的奥运大气环境综合保护机制的经验，并寻求通过立法保留和升华这种大气污染防治区域综合协调监管机制的可行方案，以使得中国的大气环境监管迎来一个后奥运时代，为应对世界气候变化贡献中国人民的一份力量。

众所周知，为切实履行申奥环保承诺，保障北京奥运会残奥会期间空气质量良好，2007年10月，国务院批准了由环境保护部和北京、天津、河北、山西、内蒙古和山东6省区市共同制定的《第29届奥运会北京空气质量保障措施》。为落实该《保障措施》，6省区市政府先后制定并发布了相关实施方案，在控制燃煤污染、机动车污染、工业污染、扬尘污染等方面实施严格的污染治理和临时减排措施。例如，每年春季困扰北京的沙尘暴主要来自于内蒙等周边地区，甚至一些距离北京较远的盟、市、县也为北京的扬尘污染贡献了“力量”，于是2007年11月6日，内蒙古自治区人民政府向其下辖属的地区人民政府和自治区各有关委、办、厅、局下发了《内蒙古自治区第29届奥运会北京空气质量保障措施实施方案》，明确2007年1月1日至2008年9月20日期间大气污染控制重点为呼和浩特市、包头市、赤峰市、锡林郭勒盟和乌兰察布市，应着力解决煤烟型污染问题和控制二氧化硫排放量，旨在通过实施燃煤电厂脱硫工程、加强电厂脱硫设施运行管理和淘汰效率低、能耗高、污染严重的老机组三大措施，控制煤烟型污染，改善城市大气环境质量，确保实现环境质量目标，同时，加强对自治区进京车辆的管理和控制。

奥运前夕的7月28日，环境保护部与北京市、天津市、河北省人民政府又以政府公告的形式联合发布了《北京奥运会残奥会期间极端不利气象条件下空气污染控制应急措施》，旨在巩固实施上述空气质量保障措施成果的基础上，北京奥运期间，如遇极端不利气象条件影响，空气污染加重，预测到空气质量将超标时，为保障运动员身体健康，保证比赛正常进行，上述三省市将再实施一批企业停产或部分停产、进一步限制机动车行驶、施工工地停止作业等措施，来确保奥运期间北京大气环境质量达标。

虽然我们最终高兴地看到没有启动极端不利气象条件下空气污染控制应急措施北京就已兑现了向世界人民大气环境质量郑重承诺，但必须承认：没有北京周边省区为着一个共同的目标而采取的综合协调性大气环境保护措施，恐怕后果不堪设想。

中国人民大学法学院周珂教授2005年初起便参与了作为北京奥运大气环境保护立法举措之一的《北京市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》的修改起草工作，身为北京市人民政府环境委员会法律专家组组长的他不无感慨地回忆：北京大气污染仍需攻坚的问题主要是机动车尾气和扬尘污染，而这些污染受到周边省区的跨行政区域污染影响很大，北京城区的工业污染基本上已经得到了控制，但来自北京周边的工业源大气污染却是一种潜在的威胁。当初曾考虑过一个方案，即通过周边省区人大制定相应的地方立法来解决此问题。但是，这个方案的实施极为困难，设想你凭何要求人家放慢经济发展、放弃经济利益来为你北京保护大气环境作贡献？你能给他们类似生态补偿的经济补偿吗？如果没有，作为须对地方选民负责的各省区地方人大代表可能投票赞成这样的地方立法吗？

而大气环境需要通过污染气象调查、环境空气质量现状及污染源调查与评价等技术路线来合理划分空气污染（质量）控制区，由区域内各相关地方人民政府综合协调监管，早已成为各方专家的一种呼声。

据中国科学院大气物理研究所胡非研究员介绍，污染源当然是产生空气污染的前提，但气象条件则是决定空气污染物时空分布的最重要因子。“一般老百姓很容易把污染源和气象条件割裂开来考虑，以为没有工厂、建筑工地和汽车行驶等污染源排放，就不会有空气污染，他们没有想到污染物还可以从很远的地方被输送过来。在某些条件下，造成北京地区严重空气污染的原因极有可能是周边城市和地区的外来污染物。从根本上讲，大气污染治理不应只限于本地，而应该进行区域协调综合治理。2008年北京奥运会的空气质量保障方案的制定就是一个很好的例子。”