物权法与住有所居住宅立法论坛，是在党的十七大之后召开的第一个全国性的贯彻落实十七大精神的立法论坛，很有现实意义。

胡锦涛总书记在报告中专门列一个大的部分，专门来论述“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，可见新一届党中央对民生问题的高度关注。报告讲到：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”报告在谈到“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”时，特别提出“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”这里有很多新的提法，既有新意，又很具体，十分亲切。这些打动人心的话，让我们听了非常感动。

最近，我在中国人民大学法学院环境资源法教研室主任、博士生导师周珂教授的支持和亲自参加下，与楚道文、李博、尹杰等一批博士生、硕士生一起组成了住宅立法联合课题组，正在着手《住宅立法研究》一书的写作，并准备在书中提出《中华人民共和国住宅法草案建议稿》。住宅法草案建议稿初步考虑安排总则、廉租住房、经济适用住房、合作住房、商品住房、旧区改造、新市民住房、农民住房、住房租赁、住宅计划、住宅登记与管理、住宅土地制度、住宅财政制度、住宅税收制度、住宅金融制度、住宅行政制度、法律责任、附则等十八章。大家一致表示要认真学习落实十七大精神，为住有所居略尽绵薄之力。

下面就全国人民普遍关心的住房和房价这个问题，谈几点个人体会，请大家指正。

我认为，目前在理论界、政界和实业界，对于关系国计民生的住房问题和房价问题存在很多误区和难题，具体讲，存在十大误区和十大难题。落实党中央要求的“努力使全体人民”“住有所居”，必须厘清这些误区，破解这些难题。

一、厘清政府不应成立国有独资公共住房开发公司的误区，破解政府直接作为开发人建设廉租住房和经济适用住房的难题。

据2007年9月24日中央电视台经济频道经济半小时节目报道，2007年7月26号，郑州市政府下发文件，成立郑州公共住宅建设投资有限公司，公司是一家国有独资企业，由郑州市国资委出资，房管局负责业务管理，公司将按照公司法市场化运作，不增加财政风险和负担。公司的经营范围是：经济适用房、廉租住房、周转住房和农民工公寓等住房的投资和建设；市区危房、旧城改造及对老旧住宅小区进行配套、升级和改造投资建设；对市区问题楼盘进行托管处置；负责公共住宅建设项目的投融资业务。郑州市房地产管理局局长王广国说，除董事长由组织部门任命外，其它人员都面向社会招聘，同时实行监事会负责制，绝不会涉足商品房开发。监事会是由政协委员、人大代表、社会一些专家，包括一些低收入家庭的代表组成，对这个公司年度一些主要项目和一些工作目标、工作任务要进行审查。住宅投资公司成立后，在一到两年内，将逐步垄断经济适用房和廉租房市场，也就是说，将不再允许其它企业涉及这方面业务。

在房地产公司遍地开花的今天，又多了一家开发企业本来没什么不得了的，然而，郑州的这家公司却有些不一样，它还处于襁褓之中，就引起了郑州房地产市场的广泛关注，议论纷纷。记者在郑州看到，经济适用房、廉租房和危旧房改造项目，在一般房地产商开发企业眼里，却是没有油水的硬骨头、烂骨头，正因为这样，郑州市房管局尝试组建公共住宅建设投资公司，微利经营，专门负责经济适用房、廉租房、问题楼盘等的投资建设，不过，这家顶着红头文件的企业，现在还没有诞生就已经招来了各种质疑。河南省住宅产业商会秘书长赵进京说：国有独资公司“它解决了经济适用房卖号、倒号等一些弊端这个问题，但是它在财务问题上这个腐败现象是中国独有的，或者说发达国家全世界很难解决的问题。”“董事长是组织部任命，土地是掌握在国土资源局手里面，那么由财政担保来组织资金解决，房管部门不管人，不管钱又不管土地，这个事很难协调好之间的一种组合。”“国有企业（钱）我省下来以后，我是给国家省，我要是得罪他以后企业可能办好了，他把人得罪完了他可能就完蛋了，这是共性问题，中国的现象没办法解决的，动力不足。”

郑州市政府推出公共住宅建设投资公司的做法，应该说是一个有益的尝试。它不仅可以保证老百姓公平的获得居住权，还可以通过市场化运作，形成投资、融资、建设、运营、管理和还款的良性循环，扩大了住宅总供给量，抑制住宅市场价格上涨的势头。这在国际上也是一种惯例。比如，从法律上讲，日本有《住宅公营法》、《城市基础整治公团法》、《地方住宅供给公社法》。法律规定，日本公共住房的建设、经营主体是住房都市整备公团和地方政府住房局。住房都市整备公团是全国性的国营企业，公团建设的住房不向低收入者开放，也不接受高收入者，主要是负责解决中等收入家庭的住房问题。日本的低收入者家庭的住房是由各地方政府来负责解决的，每个府、县（府、县平级，相当于我国的省级）、市政府都设有住房局，每年建设一批标准略低于公团的住房，向低收入者家庭出租。日本住房都市整备公团和地方住宅供给公社官员及职员都具有公务员性质。在日本，80%的住宅为普通居民集合住宅，剩余的20%才允许私营集团开发商品住房。从二战结束到1996年的半个世纪中，日本共建造住宅5,115万套，其中政府提供资金建造的占45.7%。日本的公共住宅占到了住宅总量的50%左右。韩国政府利用公营机构——大韩住房公社投资建设公租房，其中89％提供给低收入阶层租用。像目前欧洲一些国家的公共住宅占住宅总量的比例约为40%-60%。香港政府的官方机构“香港房屋委员会”和半官方机构“香港房屋协会”建设的公共住宅也占到了住宅总量50%左右。新加坡公共住宅占到了住宅总量80%左右。

我国房改后，特别是2003年8月12日《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号文件)提出“调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，明确了以商品住房为主的住房供应体系，改变了国发[1998]23号文件确定的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”的住宅国策之后，负责建设公共住房的国有房地产开发公司基本上都变成了开发商。到今天，郑州市政府成立的“郑州公共住宅建设投资有限公司”反而成了新生事物。

要实现胡锦涛总书记在报告中提出的“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”的目标，落实2007年8月13日公布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号文件）提出的任务，在“十一五计划”期间要解决1,000多万户低收入家庭的住房困难问题，单靠开发商是不可能做到的，何况政府为什么一定要受制于人？又为什么一定要让利于人？于国于民于情于理都说不通。只有全国各市、县（区）都向郑州市政府学习，成立国有独资的“公共住宅建设投资有限公司”，并且必须是非营利公益性的公司，才是治本之道，才能保证党中央、国务院提出的“加快解决城市低收入家庭住房困难”的目标和任务的完成。

二、厘清合作建房等同于非法集资的误区，破解国家鼓励住宅合作社建设非营利公益性合作住房的难题。

住宅合作社曾经在我国房改中发挥了重要作用。1992年2月国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局印发了《城镇住宅合作社管理暂行办法的通知》。通知指出，“组织住宅合作社，合作建房，是一项有重大意义的改革。充分体现了国家、集体、个人共同负担解决住房问题的原则，有利于吸收个人资金，加快住宅建设。从北京、上海、沈阳、武汉、昆明等城市的实践情况看，通过组织住宅合作社，吸收个人资金，合作建房，已经取得了很好的经济效益和社会效益。各地要加强对这项工作的领导，从实际情况出发，有组织、有计划地组织住宅合作社，发展合作建房，解决好群众的住房问题。”这个通知发出以后，各地的住宅合作社有了很大的发展。自从实施国发[2003]18号文件以后，经济适用住房的建设直线下降，不仅政府直属的住宅开发机构脱钩转型了，住宅合作社也逐渐销声匿迹，被开发商所取代。

从2003年12月北京人于凌罡倡导“合作建房”开始，到2006年11月温州市场营销协会秘书长赵智强宣布温州个人集资建房组织成功拿地至今也无法开工，历经近四年时间。四年来，对于这个新生事物，人民有不同的看法，有参与的，有支持的，有观望的，但总的看是积极的，是乐观其成的；政府有不同的态度，有横眉冷对的，有公开叫停的，有冷眼旁观的，但总的看是消极的，并没有与时俱进地加以扶持和理顺，更没有看到这一新生事物背后潜藏着的巨大生机和活力，没有看到它对于解决房价虚高和房地产暴利以及抑制房地产泡沫带来的经济危机的巨大作用。

德国30%以上的住宅由住宅合作社建造，日本有《日本勤劳者住宅协会法》（日本住宅合作社法），世界上有40多个国家参加住宅合作社联盟。没有一个国家的政府禁止人民自建住宅，没有一个国家的政府禁止人民成立住宅合作社。我们的住宅建设主管部门目前不支持合作建房和住宅合作社，说明这是一个制度缺失问题、执政理念问题，绝不仅仅是官员作风问题，他们也是在为维护现行的住宅体制尽职尽责。我们不应该过多地去责备他们，而应该积极地从体制改革上、从执政理念上寻找出路。

我认为，住宅合作社必须转型，必须突破原有的属于经济适用住房范畴的框子。因为国发[2003]18号文件以后，经济适用住房的概念已经由原有的国发[1998]23号文件确定的涵盖城镇人口总数80％以上中、低收入家庭的概念，置换为只涵盖20％左右低收入家庭的概念。建设经济适用住房的住宅合作社的衰落，根本原因是得不到行政划拨土地，因而也失去了生命力。住宅合作社要想重获新生，重新焕发活力，就要放弃对政府行政划拨土地的要求，把工作重心转移到以合理的市场价格获得建设用地，为中等收入户盖房子上来。

国家应该鼓励和扶持社会型住宅合作社的发展。新型的住宅合作社未来的主力军是大企业、企业协会和行业协会，以及工会等群团组织，他们有责任、有义务、也有能力组建新型的社会型住宅合作社。比如，工会成立职工住宅合作社、共青团成立青年住宅合作社，帮助党和政府为普通员工解决住房问题。党和政府都有支持这种非盈利公益性义举和善举的责任和义务，努力落实“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

历史发展到今天，我们的国家和人民需要的正是新型的社会型住宅合作社和新型的合作住房，需要的正是反映这种需要的《中华人民共和国住宅合作社法》。历史发展到今天，新型住宅合作社是唯一能够打破现行的开发商垄断的住房建设体制的新生力量，是住宅开发中的健康力量、阳光力量和反腐败力量，是解决房价飞涨、怨声载道的一条重要途径和突破口。如果真想落实“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，党和政府就要满怀热情地支持新型的住宅合作社这个新生事物，思想要更解放一点，胆子要更大一点，大胆的闯，大胆的试。想当年证券市场都可以试，住宅合作社有什么不能试？何况新型的社会型住宅合作社是鲜花，不是毒草；是拦洪大坝，不是洪水猛兽；是人民的创新创造，不是异端邪说；是国内外的成功经验，不是非法集资犯上作乱。这种利国利民、有益无害的大好事，党和政府何乐而不为！

三、厘清企业不能为职工建房的误区，破解企业组建住宅合作社解决职工住房困难的难题。

据广州日报2007年2月27日报道，位于广州芳村的花园式小区——金鹤苑，邻近地铁。作为广州市第一个由企业自建的经济适用房项目，金鹤苑小区于2005年10月竣工，共有750套住房，面积从70平方米～90平方米不等，均价为2,050元/平方米。2006年初，2,625名广钢职工和家属纷纷搬迁入住。广钢集团董事长、党委书记陈嘉陵接受记者专访时表示：“要想把房价调下来，必须提供更多的廉价房，开发商是不可能这么做的。”“如果未来有地、政策又允许的话，我们还是可以再盖的，那个时候我们会做得更好、更完善，让更多的员工能够改善居住环境。”假如，广州市政府以广钢作为试点组建新型的广钢住宅合作社，让他们参与在2007年1月30日广州首批“三限双竞”住宅用地招标出让的科学城H3和H4地块，相信他们不但会中标，而且在非盈利公益性的前提下，楼面地价以政府招标价1,000元／平方米左右计算，房价只有3,000元／平方米；楼面地价即使比政府招标价翻一番，达到2,000元／平方米，房价也只有4,000元／平方米。这样的好事党和政府真应该大力去做！如果不支持大企业组建社会型住宅合作社，如果为了多收税并把暴利留给开发商，那就是继续要把老百姓两代人辛辛苦苦积攒的血汗钱掏光，这绝不是人民政府的作为。

2007年3月15日，许多媒体刊登了广州市房地产协会对“单位自建房是开历史倒车”的“炮轰”消息。广州市市长张广宁再次详细解释：“这不是回归福利分房。单位自建房的前提是，有符合规划的历史用地，销售对象也只能是符合经济适用房条件的中低收入人群。”他表示，单位自建房中多余的部分政府将以同样的价格收回，安排给其他的中低收入者。为什么当地房地产协会的领导不怕得罪地方长官，不怕激起民愤，公开站出来“炮轰”当地政府的正确政策？主要是因为主管部门的主流政策独重开发商垄断的住房开发建设体制，所以主管部门总是偏向开发商说话；又因为开发商财大气粗为他们争得了话语权。奇怪的是，这些错误言论并没有得到理论界和政界的批评，而是放任自流，谬误似乎成为了真理。在德国，政府资助大中型企业用自有资金建造并在税收上得到国家优惠的职工住宅。我们也应该支持大中型企业为职工建设合作住房。

以上分析还厘清了一个误区，就是地价上涨拉动了房价上涨，这是开发商和有些专家经常讲的观点。其实马克思早就指出：在房地产市场上的垄断价格与一般商品市场不一样，它存在的前提不是垄断资本，而是对某块土地的经营垄断权。这种垄断价格所产生的超额利润与土地所有权无关。此后，许多经济学家用各种经验数据反复证明了地价是房价高低的结果，而不是原因。（徐滇庆：《房价与泡沫经济》）广州首批“三限双竞”住宅用地招标和下面讲到的北京的地价与房价的数据，也都说明了这个问题。

四、厘清住宅商品化等同于住宅全面市场化，把解决住房问题全部推给市场，形成由开发商垄断的商品住房供应体系的误区，破解开发商垄断的商品住房供应体系的难题。

据2007年5月16日《中国经济时报》报道，中国社会科学院2007年度《房地产蓝皮书》指出：2001-2006年五年间，国务院和国务院办公厅出台有关房地产的政策文件共25条；同期，国家发改委、建设部、国土资源部、财政部、国家税务总局以及央行(含银监会、国家外汇管理局)等六部门针对房地产市场颁发的政策文件更是多达171件。但是，平均每年近40条政策文件密集出台，似乎并没能阻挡房价迅速攀升的步伐。我国房价且调且涨，市场垄断是制度因素。在蓝皮书新闻发布会上，国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云指出：垄断不仅是导致房价高企的制度因素，同时，房价逆势大幅上涨，从根本上说，也是源自垄断，“因为我们的调控政策没有触及到垄断这个根本的东西。”“现在的宏观调控还是在土地供应量、房屋销售环节、供应结构以及税收、利率等方面，这些对制度本身没有根本改变。”他说，这就好比一棵树，已经成形再去进行调整。“如果垄断不消除的话，房价还是会越调越涨。”

由于住房是一种特殊的商品，它与土地的紧密结合决定了它的唯一性和不可移动性，世界上没有一间一模一样的住房，也没有一间可以自由移动的住房。住房这种商品的自然属性决定了它的流动性很差，因而决定了它的商品属性竞争的不充分性，极易形成区域性垄断。尽管开发商都极力否认存在垄断市场的行为，但是现在的中国住房市场上基本只有开发商一支队伍在盖房子，也只有开发商一支队伍在卖房子，否认垄断是否认不了的，不承认不等于不存在。在寡头垄断的市场上，决定价格的并不是简单的供求关系。某些大开发商财大气粗，相互勾结；中小开发商察言观色，遥相呼应，在一定区域内形成了操控市场的能力。他们会想尽各种办法对付购房者和宏观调控，哪怕利率和土地价格提得再高，他们很容易就把这些负担转嫁给了购房者。指望房地产开发商发善心，主动降低房价，无异于与虎谋皮。（徐滇庆：《房价与泡沫经济》）

按照国际惯例，世界各国都把廉租住房、经济适用住房、合作住房列入公共住房的范畴,作为政府责无旁贷的责任，从法律上、政策上、制度上支持公共住房的开发和建设，而不是完全推给市场解决。为了解决中、低收入家庭的住房问题，很多国家包括美国除了官方、半官方的住房建设开发机构以外，还有大量非营利公益性的民间住房开发建设机构，如慈善机构、非政府组织、大企业等组建的住宅开发建设机构，特别是住宅合作社，在解决中、低收入家庭的住房问题上和平抑房价、稳定住房市场上，发挥了不可替代的作用。我国澳门特别行政区的《澳门核准经济房屋法律》就明确规定：“行政当局在优先处理的任务中，居住问题确实应占首位。”同时规定：“所称经济房屋系指透过本法律的规定由地区行政当局、地方自治机构、澳门教会、公益行政团体、房屋合作社、公共服务专营公司、营利企业及其私法人建造或购置并符合下列全部条件的房屋而言：……e.月租及售价受法律规定的限制”。又特别规定：行政当局“鼓励成立房屋合作社”。1987～1996年，香港公营机构和私人开发商建房比例为58％：42％。英国政府扶持非营利组织兴建的普通住宅和对低收入者的租金补贴，近30年来每年一直保持在占GDP的2％以上，占政府公共支出的5％左右。

对不同收入层次的家庭实行不同的住房供应政策，其实质是政府对住房生产干预的重点与方式的选择。住房商品化并不排斥住房的社会保障，一个好的住房制度必然是由市场机制和住房社会保障制度有机构成的制度。政治、安定、公平等社会因素是各国和地区建立住房保障制度的基本原因。

我国现行住宅建设和消费体制的扭曲与错位，现行住宅建设和消费政策的扭曲与错位，政府住宅建设和消费模式的扭曲与错位，造成了城镇居民住房价格的扭曲与错位。其核心和要害是把中、低收入家庭所需住宅都列入全流通商品住房范围，都交给开发商去垄断经营，都要赢利和加税。扬汤止沸不如釜底抽薪。改变这种扭曲的现状，就必须按照十七大精神，建立体现社会公平正义的住宅保障制度，大力发展包括廉租住房、经济适用住房、合作住房在内的公共住房。国家要鼓励和支持各地积极组建国有独资的“公共住宅建设投资有限公司”和社会型住宅合作社这两支非营利公益性的住房开发队伍，打破开发商垄断的商品住房供应体系。这是一场革命，要有勇气为民请命，有勇气为民做主，不要再被普通居民住宅GDP、税收以及开发商的利益束缚了手脚。

五、厘清住宅保障制度只适用于低收入家庭，中等收入家庭都要靠市场解决住房问题的误区，破解中等收入家庭买不起房或买房后成为房奴的难题。

目前，房价节节攀升，居高不下，中等收入家庭买不起房或买房后成为房奴，在很多城市已经是不争的事实。很多年轻人为了买房子，不但掏光了小两口两个人的积蓄，并且掏光了父母老两口、岳父母老两口的养老钱，父子两代、三个家庭六口人，都为还贷款所累，搞不好还会累及子孙，三代人都会深受高房价之害。买了房乐不起来，感觉上对不起父母，下对不起儿女，承担着心理上和经济上的双重压力，缺乏幸福感。

有的主管部门官员和专家说，是人们的观念不对，解决住房问题不能光靠买房，租房也能解决住房问题，要改变观念，引导租房。但是，客观现实是由于房价飞涨，导致一是房租也随着上涨，二是租房不如买房。政府如果不能解决房价高企、节节攀升和租房贵、租房难的问题，靠嘴上功夫说服动员人们去租房，是软弱无力的。国外的租房族大体上有三种情况，一是穷人享受政府“人头补贴”去租房；二是租住政府和非盈利机构、住宅合作社提供的住房，享受“砖头补贴”，不但房租低，而且稳定性强，有安全感，不担心提租和被赶走；三是出于流动性和个人偏好，能买得起房但不买或暂时不买房而去租房。这和我们说服动员买不起房的人去租房是两回事，没有说服力。香港公屋的租金一直维持在低水平，新建屋村的租金仅相当于市场租金的三成，租金的厘定除考虑房屋坐落的地区、楼宇设备、屋村环境及交通设施外，主要考虑租户的负担能力，并以“租金与入息比例的中位数”为参考指标。这样的租房不用说服动员人们也愿意去租。

住宅保障制度只适用于低收入家庭，中等收入家庭都要靠市场解决住房问题，这种说法是不对的。1950年，美国杜鲁门总统在第五个年度咨文中再次谈到了住房政策：“为帮助中等收入家庭，我建议国会颁布新的立法以使非盈利集团能够为他们提供住房，并控制房租价格的上涨。”我国香港特别行政区在住房政策中采取明确的双轨制：对于私营房屋市场政府不予干涉但行使调控职能。同时通过保障性公营房屋政策（公屋政策），成功地解决了占全港人口一半的中、低收入市民的居住问题，使他们以非常低廉的价格租住或购买政府开发的公屋。香港政府陆续制定了“居者有其屋计划”、“私人参建居屋计划”、“租者置其屋计划”、“自置居所贷款计划”、“可租可买选择计划”、“夹心阶层住屋计划”等措施，根据中、低收入市民的不同收入情况和对住房消费的不同需求提供不同的解决方案。特别是“夹心阶层住屋计划”，就是针对既不符合租住“公屋”和购买“居屋”条件，又买不起商品住房的中等收入家庭设计的住屋计划，解决了4,000个家庭的住房问题。而我们以前学香港只学了房地产自由市场经济那一半，却没学好建立住房保障制度那一半。在这里还有一点要说明的是，我们的主管部门置换了“夹心层”这个概念，把不够申请廉租住房资格，也买不起经济适用住房的低收入家庭定位为“夹心层”，与香港的“夹心层”概念大相径庭。

那种认为我国是发展中国家，政府财力有限，目前只能解决低收入家庭的住房困难问题，政府一时没有能力解决那么多问题的说法，也是站不住脚的。新加坡1959年自治后，失业和住宅短缺是当时两个最大的社会矛盾，84％的家庭只能生活在店铺和棚户中。为此政府于1960年2月成立了建屋发展局，连续制定了五个“五年建屋计划”。1968年又提出了“居者有其屋”的计划，对中、低收入家庭实行准商品模式，由政府投资建造社会住宅，然后再按优惠条件出售。梯级消费加上公积金支持的购买力使新加坡80％以上的居民购买了政府建造的组屋。有人说新加坡是小国，我们是大国，没有可比性。其实，国大国小不隔理，道理都是一样的。

让中等收入家庭能够买得起房，其实并不难。以北京为例，2006年北京市经营性土地交易总计宗地块数86块，成交土地面积799.4万平方米，成交金额2,542,713.4万元,成交均价3,181元/平方米,楼面均价2,874元/平方米；其中，住宅用地成交宗地块数32块，成交土地面积379.4万平方米，成交金额979,617.6万元,成交均价2,582元/平方米,楼面均价2,589元/平方米。（资料来源：《2006年全市房地产开发投资明显回落》，载于《首都房地产》2007年第三期）如果按照多层、小高层、高层住宅平均单位建安总成本（含税）1,500元/平方米计算，全市住宅平均成本也只有4,089元/平方米，而2006年全市住宅平均销售价格远高于6,000元/平方米，高于平均成本50％以上。如果政府支持组建社会型住宅合作社，向中等收入家庭提供非营利公益性合作住房，平均房价也只有4,000～5,000元/平方米。说难也难，说不难也不难，就看政府如何破解建立社会型住宅合作社这个难题。这样做政府并不少收土地转让费，但可能要少征收一些企业所得税，一部分主管部门官员要少得一些灰色收入，换来的却是人民住有所居、安居乐业和清平盛世、共唱颂歌。关键词就一句话，是为民谋利还是与民争利，是利为民所谋还是利为开发商所谋。这里的执政理念不言自明，人心向背不言自明，廉洁腐败不言自明。

总的来说，我国城市低收入人口和高收入人口各占20％左右，中等收入人口占50％以上，是社会稳定的中坚力量。按照国际惯例的收入房价比为4～6倍，考虑到我国是高速发展的发展中国家，对于中等收入家庭来讲，房价收入比可以控制在6～8倍。这样，就能让中等收入家庭买得起房，并且愉快买房，买了房以后快乐起来，具有幸福感，这也应当成为政府义不容辞的责任。同时，这样做并不增加政府的负担，只需要政府下决心制定相应政策，大力扶持社会型住宅合作社发展就可以了。

六、厘清不能实行一户一宅制度的误区，破解建立一户一宅制度的难题。

1960年，韩国只有38％的人口居住在城市；到了2004年，韩国城市人口已上升到89％。城市人口的急剧增长造成了城市住房的短缺，房地产价格也随之飙升。为解决住房短缺、稳定房价，韩国政府把“居者有其屋’作为主要施政目标，自上个世纪70年代末以来，采取多种措施，一方面加快住宅建设，同时将推行“一户一宅”制作为工作重点，确保大多数国民有“自己的家”。韩国的“一户一宅”制，简单地说，是指一个家庭只允许购买一套住房。韩国政府实施了一种优先为无房户提供住房的制度。具体办法是，无房户在购房前须到政府指定的银行存款，存款额度每年约20万韩元(约合1700元人民币)；在银行累计存款两三年后，可获得购房资格。获得购房资格后，按先后顺序进行排队。政府提供给低收入者的住房一般都是两室一厅的房子。新住房建成后，购房者可根据自己的需要看房，房管部门根据排队顺序，安排购房。购房时，根据无房户的需要，银行可给予贷款。目前，“一户一宅”制已经成为韩国保证百姓安居乐业和国家经济发展的基本制度。韩国政府在住房方面实施了一套严格的档案制度，对每个购房者的“家底”都了解得清清楚楚：谁家有房，房主何人，面积多大，是否多住宅户等均有案可查。因此，韩国极少出现富人假冒低收入者享受优惠的事件。这项制度主要是针对社会上的低收入者。高收入者不能享受政府的这些优惠，当然他们也不受“一户一宅”制度的约束。近年来，韩国政府又推出“住房市场稳定综合对策”：首先，实施“住房交易申报制”，即在购买投机地区或投机过热地区的住房时，必须在15日内向所在的市、郡、区申报实际交易内容。如果违反这一规定，将受到重罚。目前，韩国首尔等8个地区被定为投机过热地区，53个地区被定为投机地区。其次，从2005年1月开始，对在投机地区拥有3套或3套以上住房的房主征收60％的资产增值税，再加上居民税等，政府收取的税率高达75％。也就是说，任何高收入者想借倒卖房产“捞一把”是不可能的。（见《各国“平民化置业政策”一览》）

有人赞成在我国也要实行一户一宅政策，也有人强烈反对。赞成也好，反对也好，要在我国实行这项政策，需要破解以下几个难题：第一，要对于包括廉租住房、经济适用住房、合作住房在内的公共住房全部实行法定的强制性一户一宅制度和严格的准入退出制度。第二，要对境内居民购买的第三套及以上商品住房征收物业税，出售要征收不低于50％的资产增值税和不低于50％的个人所得税。同时要对我国境外居民和外国居民购买的商品住房征收物业税，出售也要征收不低于50％的资产增值税和不低于50％的个人所得税。第三，要开展住宅普查工作，建立住宅、宅基地经常性的全民登记和住房交易申报制度，与房地产交易系统、央行信贷征信系统、公安户籍管理系统等信息系统密切协作，健全全体居民住房档案和收入档案，实行全国联网的住宅登记管理系统动态更新管理，对每个人和每户居民的住宅情况都要做到有案可查。这样做阻力会很大，会直接触犯强势群体的既得利益，需要党和政府统一认识，下很大的决心才能做到。但是，这确实是人民所需要的，是解决当前的房价乱局和潜藏的危机的好办法。我确信，韩国政府能做到，我国政府也一定能做到。

七、厘清住宅土地供应以招拍挂为主的误区，破解廉租住房、经济适用住房、合作住房优先获得建房用地的难题。

香港中、低收入家庭的住房问题解决的比较好，这是举世公认的，其原因就是香港政府从法律上规定，实行“以地养房”的政策，房屋委员会财政运作中有巨大盈余。香港的公屋与居屋均由政府下属的房屋委员会负责兴建，土地由政府无偿提供。1977～1978年开始实行的香港“居者有其屋计划”，是由政府免费拨地，由政府房屋委员会兴建居屋，然后以低于市场价30％～45％的优惠价格出售给市民。居屋的建设成本与普通私营商品住房相比减去了土地费用，使得居屋的售价仅为私营房屋的1/2~2/3。在居屋的建设上，政府并没有直接的资金投入，房屋委员会甚至通过开发居屋获利，并以此补贴公屋的运作。不但如此，香港政府还将公屋和居屋的底层商铺的收益以及市场化商品住房用地“招拍挂”所得的土地转让费也交由房屋委员会，用于建设公屋与居屋，以解决中、低收入家庭的住房问题。

由于我们在住房政策上把住宅商品化等同于住宅全面市场化，把解决住房问题全部推给市场，形成由开发商垄断的商品住房供应体系，住宅土地供应以“招拍挂”为主，造成廉租住房和经济适用住房土地划拨严重不足，住宅合作社用地更是无从谈起。

2007年8月13日公布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号文件）明确规定：“确保廉租住房保障资金来源。地方各级人民政府要根据廉租住房工作的年度计划，切实落实廉租住房保障资金：一是地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排。二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。三是土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，各地还可根据实际情况进一步适当提高比例。四是廉租住房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理。对中西部财政困难地区，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持。”“落实解决城市低收入家庭住房困难的经济政策和建房用地。一是廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。二是廉租住房和经济适用住房建设用地实行行政划拨方式供应。三是对廉租住房和经济适用住房建设用地，各地要切实保证供应。要根据住房建设规划，在土地供应计划中予以优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出。”

在国土资源部《关于认真贯彻〈国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见〉进一步加强土地供应调控的通知》中也明确规定：“优先安排用于解决城市低收入家庭住房困难的住房用地。市、县国土资源管理部门要优先安排廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地，其年度供应总量不得低于住宅供应总量的70%。今后，省级国土资源管理部门在编报土地利用年度计划建议时，要对廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房的用地需求单独作出说明。”国土资源部土地利用司负责人还强调，今后对没有完成廉租房等用地年度供地计划的，第四季度不得再向其他商品房开发供地。这样就从法规上、制度上保证了廉租住房和经济适用住房的土地划拨供应。

对于合作住房的土地供应，我认为合作住房的建设用地须在兼顾政府土地出让收入和住宅市场稳定的前提下，得到用地充分保障。采取“定地价、定建房标准，竞房价、竞建设方案，房价合理、方案优秀者得”的办法进行用地招标，使合作住房能够以合理的、中等收入家庭可接受的市场价格获得建设用地。合作住房的建设要符合以下几项要求：第一，住宅合作社要以城市有固定工作、无自有房产且购房自住的常住人口为特定对象，建造非营利公益性普通商品住房。合作住房的套型建筑面积须控制在90平方米以内。第二，合作住房属于政策性公共住房，购房人仅拥有有限产权。个人全资购入的合作住房，产权性质为私人所有，产别应该在《房屋所有权证》上标明为“合作住房私有房产”。购买合作住房不得空置和出租，不得直接上市交易。购房人因各种原因确需转让合作住房的，由住宅合作社按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购，或按照合作住房转让办法在合作住房交易中心挂牌向符合购买合作住房条件的家庭转让。合作住房转让后，三年内不得重新申请。上述规定应在合作住房购房合同中予以明确。住宅合作社回购的合作住房，继续向符合条件的住宅合作社社员家庭出售。创造条件推行合作住房的租售并举和部分产权制度。第三，住宅合作社的资金实行签约银行监管制度。住宅合作社的财务机构由签约会计师事务所派出，并由签约会计师事务所派出代表担任财务总监。财务实行公开化、透明化管理，定期向社员公布工程进度、财务收支和工程费用情况。住宅合作社理事会成员必须有法律顾问和房地产专家作为独立理事参加，监事会成员必须有银行监管代表和签约审计师事务所代表作为独立监事参加。建议国家尽快制定《中华人民共和国住宅合作社法》，以国家立法的形式规范住宅合作社的运作，推动和支持住宅合作社的发展。

这样，就可以建立起来三个层次的土地供应制度：一是廉租住房和经济适用住房建设用地实行行政划拨方式供应；二是合作住房采取“定地价、定建房标准，竞房价、竞建设方案，房价合理、方案优秀者得”的办法进行用地招标，使住宅合作社能够以合理的、中等收入家庭可接受的市场价格获得建设用地；三是商品住房仍然采取“招拍挂”的方式供应土地。实现政府为穷人盖房子，穷人住上宜居房；住宅合作社为中产盖房子，中产要能买起房；开发商为富人盖房子，富人买房卖房要调控。通过立法，建立起符合国情的住宅建设模式和消费模式，实现人民住有所居、安居乐业、和谐发展、共享改革成果、共同进入全面小康社会的宏伟理想。

八、厘清房价成本信息不能公开的误区，破解建立房价信息强制披露制度的难题。

2005年11月底，《南国都市报》刊登文章指出，福州市物价局公布的房价成本清单显示：福州市市区商品房平均开发成本约为每平方米2,160元，社会平均利润约为每平方米1,400元，地价、建筑和安装成本、配套设施费用分别只占房价的20％、25％和14％左右，而管理费用、销售费用和利润则占到房价的41％左右。经测算，开发商的利润率平均约为50％，最低的约为20％，最高的超过90％。其中利润率超过50％的楼盘有10个，呈现出楼盘档次越高，利润率越高的基本特点。

福州市物价局是这个报告的始作俑者，对于房价研究立下大功。可是，他们测算出每个楼盘的的成本之后，最终并没有公布出来。记者采访了福州市物价局局长朱光华，他回答说：“福州市物价局确实已经测算出每个楼盘的成本，从消费者角度出发，当然希望能够公布于众，因为这对于消费者的购房有很大指导作用。但物价局目前还没有打算将每个楼盘的房价成本公布出来，除非有关法律政策明确要求。”他还说：“建立一种明确的制度化规定至少可以杜绝许多地方玩‘猫腻’的可能。国家为调控房价出台了许多政策，但一些地方的房价回落收效甚微，个中原因与部分地方政府出于地方财政等因素考虑，在调控房价中大玩数字游戏有关。”

政府官员对于公布房价成本的态度大致上可以分为3类：第一类，义正词严，坚决支持房价成本信息透明化。国土资源部土地利用司的一位负责人表示，让房价成本信息透明化，可以让公众了解开发商各个环节的真实成本，解决信息不对称的问题。国家发改委价格司非常关注福州市物价局公布商品房社会平均成本的作法。该部门一位负责人认为，物价部门有责任对包括房价在内的商品价格进行监测，房地产信息透明化符合广大群众的利益。持这一类态度的政府官员占主流。第二类，态度暧昧。第三类，（也包括相当数量的学者）对公布房价成本大泼冷水。

由于房价研究不利于房地产企业的寡头垄断和市场操控，当人们要求知道房价成本信息的时候，有的房地产商就跳出来声称侵犯了他们的“隐私权”。在国民经济当中象房地产这样被寡头垄断的产业已经不多了，象房地产这样在国民经济中占据这样大的比重，拥有这么多富豪的行业更是绝无仅有。在最近几年内迅速涌现出来一些房地产业的代表人物，他们在社会上建立了广泛的联系，在各个政府部门内建立了关系网和代理人。行贿、受贿流行于房地产市场。许多地方政府的官员和房地产企业有着暧昧的关系，有关部门早已成为贪污腐败的重灾区，他们没有任何积极性来改善购房者所必须获得的房价信息的质量。房价信息属于公共物品，国家应该建立强制披露房价信息的制度。（徐滇庆：《房价与泡沫经济》）

提供正确的房价成本信息是维护住宅市场公平竞争和正常市场秩序的重要条件。建立房价信息强制披露制度，可以采取以下两项措施：第一，廉租住房、经济适用住房、合作住房开发项目验收合格并交付使用后，须在一个月内向社会公布项目决算报告。第二，国家物价局和地方物价局均须加强房价统计研究工作，建立一个权威性、科学性、专业性的测算体系，定期公布廉租住房、经济适用住房、合作住房和商品住房项目房价成本清单，向社会公众传达准确的房价信息，为宏观调控和财政、税收、金融监管及司法监察提供依据。

九、厘清只有城镇户籍家庭享有住宅社会保障的权利的误区，破解新市民住房的难题。

按照国家统计局抽样调查数据，我国城市人口每年增加大约1,800～2,000万人，到2020年城市化水平将达到55％～60％，城镇人口将要增加到8亿～8.5亿，将有2.6亿农民从农村迁入城市。对于城镇新增加的这样庞大的人口，到目前我们在官方和民间都仍然习惯性地称之为流动人口，称农村进城做工的人为农民工。实际上，这样的称呼是不对的，也是不科学、不准确的。在农村进城人口中，绝大部分人的大部分时间是在城里工作和生活的。他们中的大部分人已经成为工人阶级的一员，在有些产业已经成为产业工人的中坚力量。但是，他们享受不到城里人应有的待遇，也享受不到工人阶级应有的尊严，甚至没有应有的称呼和尊重。他们中青年人在城里干着最脏最累的工作，老人和孩子在乡下过着无依无靠的留守日子，成为留守老人和留守儿童。随着父母进城的孩子也不能都像城里人的孩子一样到正规学校读书。这种现象如果继续下去，不但有违社会公平正义原则，也会带来严重的社会问题。

近几年，党和政府已经开始采取措施解决这个问题，一些地方取得了一些很好的经验和成绩。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号文件）明确规定：“多渠道改善农民工居住条件。用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所。农民工集中的开发区和工业园区，应按照集约用地的原则，集中建设向农民工出租的集体宿舍，但不得按商品住房出售。城中村改造时，要考虑农民工的居住需要，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，集中建设向农民工出租的集体宿舍。有条件的地方，可比照经济适用住房建设的相关优惠政策，政府引导，市场运作，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。”

建议政府以“新市民”代替“农民工”的称呼，并且要逐渐使他们享受到城里人应有的待遇，享受到工人阶级应有的尊严，让他们也能在城里住有所居，让他们能够和家人团聚。这里所说的新市民，是指没有取得城市户籍、但每年都在同一城市工作和居住8个月以上的城市常住人口。连续在同一城市工作满2年的新市民户，有权在所在城市依法申请加入住宅合作社，并按照社员权利平等购买或租赁合作住房。连续在同一城市工作满5年的新市民户，有权向所在城市依法申请购买经济适用住房。连续在同一城市工作满10年的新市民户，有权向所在城市依法申请廉租住房。各地人民政府住宅主管机关和住宅合作社须依法办理，不得歧视。

新市民户提出上述申请获得批准后，须在限期内放弃原来在农村的宅基地和承包土地方可入住，否则不得入住，该项批准在限期届满后自动失效，获批住房由批准单位另行分配。

新市民户购买商品住房并取得城市户口定居后，须在限期内放弃原来在农村的宅基地和承包土地。在限期内拒绝办理相关手续者，所在村民委员会有权依法予以收回其宅基地使用权和土地承包权。

十、厘清重产业轻民生，片面强调房地产业是国民经济支柱产业，忽视从民生角度考虑住宅问题的误区，破解单纯追求房地产业发展，加快中小户型住房建设和尽早解决中、低收入家庭住房困难的难题。

要改变把住宅政策与房地产政策混为一谈、不加区分的问题，改变把住宅建设和管理与房地产建设与管理混为一谈、不加区分的问题。比如，建设部只有一个房地产司的几个处负责全国的住宅工作。据说要设立住房保障司，加强住房保障工作力度。但是这还远远不够，还应该加强住宅决策机构和管理机构。建议在中央一级设立国家住宅委员会，负责制定发展城乡居民住房的目标、方针、政策，协调解决工作实施中的重大问题。在省（自治区、直辖市）为省（自治区、直辖市）人民政府住宅委员会，在市、县（区）为市、县（区）人民政府住宅委员会，分别负责执行国家制定的发展城乡居民住房的目标、方针和政策，协调解决工作实施中的重大问题。

住宅管理机构，在中央一级设立建设部住宅总局（副部级），在省（自治区、直辖市）为省（自治区、直辖市）人民政府住宅建设管理机关住宅办公室（副厅级），在市、县（区）为市、县（区）人民政府住宅建设管理机关住宅办公室（副局级），分别负责国家和地方住宅建设的实施管理工作。

从外国的经验来看，这样做是有效的。美国1965年颁布的《城市与住宅发展法》规定，在房屋与住宅金融机构的基础上，将联邦住宅局（FHA）、联邦全国抵押协会、城市改建处、小区设施管理处合并，组建与内阁同级的住房与城市发展部。此后，许多住房计划由此部门负责实施，成为管理住房与社区、城市发展的主要部门，至今仍在发挥积极作用。《美国住宅与社区发展基本法律》修订版反映了1998年12月31日生效的与住宅和社区发展相关的、所有现行有效的基本法律。该法“第十二部分住宅与城市发展部的组织与管理”，详细规定了这个部的职责。日本政府成立了专门的决策协调机构——建设省住宅局，代表政府行使住房建设决策和管理监督的职能。新加坡政府于1960年2月刚刚自治后，就成立了建屋发展局。

在我国城市化快速发展的进程中，住宅问题是最大的民生问题。党和政府确实应该明确规定：“行政当局在优先处理的任务中，居住问题确实应占首位。”因此，加强从中央到地方的住宅主管机构，使之适应住宅建设和管理的需要，是势在必行的。

同时，还要加强住宅的计划制定工作。建议自2007年的“十一五计划”开始，须单独编制国家和各省（自治区、直辖市）、市、县（区）的“十五年城乡全面小康住宅计划”、住宅发展五年计划和年度计划。其中，“十一五计划”期间重点解决城镇低收入家庭的住房困难问题；“十二五计划”和“十三五计划”期间重点解决新市民家庭的住房困难问题。须用三个五年计划的时间，到2021年实现人人享有适当住房的目标，使全国居民住宅幸福指数达到人民满意的程度。此后，须继续向全国城乡居民住宅中等发达水平迈进。

建议国务院和各省（自治区、直辖市）、市、县（区）人民政府编制“十五年城乡全面小康住宅计划”、住宅发展五年计划和年度计划，均须详细编列各类住房的发展目标、政策措施、具体解决方案、责任人和问责条款，并向社会公布。必须使城乡公共住宅建设计划成为对于各级政府具有法律效力的硬约束，确保“十五年全国城乡全面小康住宅目标”的实现。

建议国务院和各省（自治区、直辖市）、市、县（区）人民政府负责制定城乡居民住宅的中长期规划和年度计划，经本级人民代表大会讨论通过后予以实施，并以包括廉租住房、经济适用住房、合作住房在内的公共住房建设和新农村住宅建设的人民满意度作为各级政府考核的重要标准。

尽快颁布《中华人民共和国住宅法》，依法保障每个公民的住房权，是全国人民的强烈愿望。我们请求全国人大代表提出住宅法立法议案，请求全国人大常委会将住宅法列入2008年立法计划，并尽快讨论通过，颁布实施。

只要我们认真贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，我们就一定能闯过各种难关，破解各种难题，实现人人享有适当住房的全面小康住宅的宏伟目标。

 [1]李明：辽宁省外经贸厅法规处、企管处原副处长、住宅立法倡导者