环境行政执法案件大数据报告
|
环境行政执法案件大数据报告 作者姓名：郑艳洁 联系方式：022-25206891 所属律师事务所：金诺律师事务所 手机号：15620685656 内容提要：本报告通过新环保法及其配套文件实施前后近四年环境执法案例的搜集与整理，对案件的基本情况及问题进行大数据统计，进而分析在现有法律法规的要求下环境行政执法存在的问题及面临的新挑战，并根据四年对比情况探究环境行政执法监管的新变化、新方向。 环境行政执法如履薄冰，不仅面临监察部门、上级主管部门的压力，后有公众依法监督，企业环保意识淡薄，环境违法行为惯性大，作为环境行政主管部门必然面临诸多挑战，同时为律师业务带来新的思路，作为专业第三方提供行政执法合规审查以及行政执法程序合规制定服务；并根据环境行政执法案件审查经验开拓企业环境业务，衍生企业EHS合规管理法律服务。 关键词：环境执法 环境行政处罚 律师业务 据《中国环境报》2018年7月26日报道，生态环境部7月25日向媒体通报2018年1-6月环境行政处罚案件与《环境保护法》配套实施办法执行情况，全国环境行政处罚案件共下达行政处罚决定书72192份，罚没款金额为585030.78万元，全国实施按日连续处罚案件（420件）、查封扣押案件（10212件）、限产停产案件（3589件）、移送行政拘留案件（3699件）以及移送涉嫌环境污染犯罪案件（1383）五类案件，总数为19303件，比去年同期19169件增长12.4%。数据的大幅增长折射出对环境违法行为持续保持的高压态度以及各地环境执法力度的不断加大。 本报告通过对相关环境行政主管部门2014年至2017年457件环境行政处罚案件（其中涉及2014年98件；2015年142件；2016年79件；以及2017年138件）进行逐一收集、阅读、分析、提取数据、数据统计，形成一份环境行政执法大数据报告，报告以数据为基础剖析生态环境法律规范的变化给环境行政执法监管带来的新方向、新挑战，以及律师环境业务的拓展与开发。 一、环境行政执法大数据分析 随着环境法律法规变化，依法行政的迫切要求，基于所搜集的2014年至2017年连续四年环境行政处罚案件进行大数据统计，分析环境执法重点工作的变化趋势与差异以及环境执法的工作成就。 （一）环境执法新动态、新方向 在收集到的457件环境行政处罚案件中，有约64.1%的案件是由环境行政主管部门现场检查查处的违法行为，有约21.9%案源涉及到公众信访举报问题。特别是2014年以后，信访举报分别从2015年的18%上升到2017年的47%，环境违法行为的查处来源已不再仅依靠环境执法人员，而更多的来源于公众监督。  （图1） 环境行政处罚决定是环境行政主管部门依照环境保护法规，对犯有一般环境违法行为的个人或组织作出的具体的行政制裁措施的决定，其直接结果是确定环境行政责任，包括罚款、责令停产等多种具体形式。从图2可见，在收集到的数据中，有264个环境行政处罚决定书，因涉及情节、时效、法律规定等下达171个行政命令，且有部分案件因存在问题予以销案。  （图2） 在457件环境行政处罚案件中，环境违法行为——污染物排放超标案件的数量最多，反映出环境行政主管部门积极推动环境执法监管。图3就是环境违法行为案由的数量分布。数据显示，污染物排放超标一直是企业主要的环境违法行为，高达138件，其次因建设项目手续问题而产生的环评、“三同时”问题也是环境执法查处的主要违法行为类型，同时，可以看出在环境行政主管部门日愈严格执法的背景下，环境违法行为案由所占比例总体上呈下降趋势。  （图3） 在案件媒介分布上，2017年大气污染管理方面的违法行为上升为第一位，占比37%，水污染管理方面的违法行为从2014年至2016年连续三年保持第一位，占比分别为72%、57%、35%。  （图4） 从2014年至2017年环境行政主管部门查处企业类型来看，在违法企业数量、违法频次方面，私营企业、外资企业以及中外合资企业占比一直居于前三位置，另，个体工商户、私营企业环境违法行为查处数量不断上升，成为环境执法新的关注点。   （图5） （三）环境行政执法新挑战 （1）环境执法证据的充分性要求 根据《环境行政处罚办法(2010修订)》（环境保护部令第8号）第二条“公民、法人或者其他组织违反环境保护法律、法规或者规章规定，应当给予环境行政处罚的，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》和本办法规定的程序实施”以及《环境保护法》、《环境行政处罚案卷评查指南》(环办[2012]98 号)等有关生态环境法律规范，环境行政执法应当全流程合法合规。本报告从调查取证、环境行政处罚程序、以及执行处罚决定、后督查等方面对所搜集的案例进行梳理，总结分析环境执法面临的风险与挑战。 通过梳理，证据关联性问题持续四年平均占比63%以上，2016年高达77%，证据关联性主要问题涉及环境执法现场采样证据无经处罚对象签字的原始采样记录。有部分案件证据无有效签章导致证据合法性与真实性受到质疑，2014年有10件案件无违法事实证据，具体问题情况详见图6。  （图6） 在违法行为调查阶段，大量执法调查证据存在问题，调查证据作为对环境违法行为认定的事实证据以及作出处罚决定的最主要依据，其存在问题或瑕疵将直接导致案件违法事实不清或无法准确认定违法行为，进而导致案件进入复议或诉讼阶段将面临被撤销的风险。 （2）环境处罚法律适用的准确性要求 随着生态环境法律规范新增与修订，环境违法案件类型不断多样化，认定环境违法行为的法律规范不同，处罚决定的形式也是多种多样，环境处罚在法律适用上的问题也较为突出。在数据统计中发现，2014年38%案件存在“法律依据引用有误”的问题，到2017年仅占比14%，显示出法律适用问题整体呈逐年下降的趋势，表明环境行政处罚对于法律适用问题越来越重视，也表明环境执法部门对法律的准确适用以及执法人员法律素养与能力提升已成为常态工作的必要要求。  （图7） （3）环境处罚程序的规范性要求 在2014年至2017年457件环境行政处罚案件中，程序存在瑕疵的案件高达44%，突出问题表现为告知当事人权利存在错误，而2017年程序不完整及送达程序瑕疵问题较为突出。  （图8） 究其原因，一方面，在环境保护行政主管部门在作出处罚决定前，未能全面依法履行相关程序，如重大案件未按照法律规定通过集体审议。另一方面，环境保护行政主管部门在按照法律法规具体要求严格履行程序，如污染物超标类型案件未按照《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》规定的时限履行送达程序，或环境行政处罚决定书留置送达程序不符合法律规定要求。 （4）环境处罚执行与后督察的完整性要求 涉及四年环境行政处罚案件执行与后督察对比评估，2017年执行情况出现的问题比例相对较高，主要问题是企业已实际罚款缴纳，但凭证并未附在案卷中；另，无后续执行情况上比例有所下降，尤其是涉及违法行为人不执行行政命令、不履行行政处罚决定，应当依据《行政强制法》、《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》、《行政主管部门移送使用行政拘留环境违法案件暂行办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》等规定，依法采取法律措施，对违法行为采取按日连续处罚、查封扣押生产设备、对主要责任人移送行政拘留、向人民法院申请强制执行。 在后督察问题上，环境保护行政主管部门作出行政处罚后应依照《环境行政执法后督察办法》的规定对执法后的情况进行督查，因实践中后督察执行存在困难，且后督察具体情况搜集并不完整，故对后督察情况的分析并未列入本报告的分析范围。  （图9） 二、律师环境业务开拓 本报告的数据基础是来源于律师历时4年对相关环境保护行政主管部门所涉环境行政处罚案件的搜集与整理，进而对案件数据进行研究与分析，根据统计结果探究律师环境业务新思路。 （一）政府方向业务拓展 1、行政处罚案件法律评查专项法律服务 通过本报告第一部分数据展示，环境行政处罚在调查取证、法律适用、程序以及后续执行等方面存在大量问题，为准确了解环境行政主管部门执法水平，提升执法人员的执法能力，律师提供行政处罚案件法律评查专项法律服务，从法律专业角度对案件主体适格、证据合法、 法律适用、程序合法、内部审批、文书规范、执行与后督查等各个角度做出评判，并在此基础上进行大数据分析，指出行政处罚案件中存在的法律问题，并针对突出问题以实例对执法人员进行系统培训，提升行政执法能力。 2、行政执法程序制定 环境保护行政主管部门作为代表国家、社会统一监督管理行政区域内的生态环境的部门，在环境违法行为破坏生态环境的情况下，必须正确执法，及时纠正、制止违法行为。通过本报告第一部分数据，可以看出环境保护行政主管部门在执法程序以及处罚程序中存在较多问题，律师通过梳理与研究最新法律法规要求开发“行政执法程序编制指南”服务，对执法监督检查工作各环节，包括确定企业类型；检查、处罚工作方法、工作流程、工作文件以及各环节工作法律风险点，指导行政机关依法全面合规查处，并提示法律风险。 （二）企业方向业务开发 基于对环境保护行政主管部门作出的大量行政处罚案卷评查工作，特别是本报告第一部分所涉“违法企业类型与违法频次”的统计分析，企业环境方面违法惯性较大，尤其是私营企业、外资企业、中外合资企业，进而衍生出企业EHS合规管理法律业务。 依据现有法律法规以及环境行政主管部门执法监管要求，对企业所涉EHS管理制度规定进行梳理，将适合企业的具体规定要求与企业现有管理状态进行对标评价，提出企业EHS管理的问题与改进意见，并参与企业管理制度设计与制定，为企业提供一站式合规管理服务，帮助企业防范风险。 综上所述，鉴于生态环境法律规范愈趋严格，国家对环境执法不断提高要求，行政复议、行政诉讼以及公益诉讼案件数量的持续攀升，加之对相关环境保护行政主管部门案件审查的经验积累，律师在政府环境法律服务以及企业环境法律服务业务方向更为开阔，所服务的内容更加多样化，并可根据政府或企业的具体需求予以调整、完善。 |
Tags：
责任编辑：dongzelaw
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
