生态环境损害赔偿制度改革中的律师服务 ——以贵州省为例
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生态环境损害赔偿制度改革中的律师服务 ——以贵州省为例 涂 丹 国浩律师（贵阳）事务所 13639036562 郑世红 国浩律师（贵阳）事务所 13511929990 【摘要】生态环境损害赔偿制度改革从2015年开始试点，2018年全面试行。国家作为生态环境所有权人，通过磋商与诉讼实现生态环境损害赔偿。贵州作为试点省份之一，产生了全国首例生态环境损害赔偿磋商案，出台了《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》和《贵州省高级人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的诉讼规程（试行）》，率先完善了生态环境损害赔偿的双规则。相关规定明确，律师在磋商程序中可以主持磋商、代理磋商，作为法律专家参与磋商；在诉讼程序中可以代理诉讼，作为专家参与诉讼等。 【关键词】生态环境损害 赔偿制度 律师服务 一、生态环境损害赔偿制度改革简述 （一）试点阶段（2015—2017） 十八届三中全会提出生态环境损害实行赔偿制度。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发[2015]57号）（以下简称《试点方案》）明确通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制，初步构建起生态环境损害赔偿制度的基本框架，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设，并在2015年至2017年选择贵州、山东、重庆、湖南、吉林、江苏、云南等7省（市）作为开展生态环境损害赔偿制度改革的试点。7 省（市）根据试点方案要求，探索形成相关制度文件75 项，深入开展案例实践27 件，涉及总金额约4 亿元，在赔偿权利人、磋商诉讼、鉴定评估、修复监督、资金管理等方面，取得明显阶段性进展，形成了可供全国试行借鉴的经验。比如，贵州省息烽大鹰田违法倾倒废渣案和云南省李好纸业违法排污案，分别探索司法确认和公证适用，确保磋商协议履行；山东省、湖南省、重庆市制定了资金管理办法，设立专户对资金进行管理；贵州省采用基金管理模式，对赔偿修复资金进行管理监督；江苏省、山东省、湖南省、贵州省探索出了以代表或集中委托等方式指定相关生态环境保护部门、机构开展损害赔偿工作的成果，解决了索赔工作的授权问题；贵州省、吉林省则建立起环境资源保护案件执行回访制度，成功探索出磋商或诉讼后生态环境修复执行和监督机制；湖南省则由省政府统一印发4 项配套管理制度，制度间互为支撑，有效衔接，既强化了配套措施的效力，又提高了文件的可操作性。 贵州作为改革试点省份之一，于2017年1月成功完成了全国首例生态环境损害赔偿磋商案，为改革探索、积累了经验。此前，贵州于2016年11月6日出台了《贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》（黔委厅字[2016]72号），采取集中授权方式，授权省环保厅、国土厅、农委等相关生态环境保护部门具体开展生态损害赔偿工作，贵州省环保厅于2016年底启动前述案件并顺利完成。 （二）全面试行阶段（2018年开始） 根据《试点方案》要求，生态环境损害赔偿制度改革分为三个阶段，2015年至2017年选择部分省市试点，2018年开始在全国试行，到2020年力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。通过7省市试点，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017 年12 月17日印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），标志着生态环境损害赔偿制度改革从2018年1月1日进入全国范围内试行的新阶段。 贵州是生态环境损害赔偿制度的试点省份、国家生态文明试验区之一，在国家《改革方案》出台之际，于2017年12月15日出台了《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》（黔府办发〔2017〕71号），系全国首部省级政府制定的生态环境损害赔偿磋商规范性文件，对生态环境损害赔偿磋商的定义、磋商主体、磋商程序、磋商保障等进行了规定。2018年6月29日，贵州省委省政府印发《贵州省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》，在充分总结贵州省生态环境损害赔偿制度改革经验和存在问题的基础上，针对国家《改革方案》的新变化和新要求，对贵州省生态环境损害赔偿制度改革相关工作进行了细化和明确，对生态环境损害赔偿制度改革工作进行了安排部署。2018年10月9日，贵州省环境保护厅组织专家对《贵州省生态环境损害赔偿诉讼规则研究》成果进行了验收，课题研究成果《贵州省高级人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的诉讼规程（试行）》于2018年4月9日经贵州省高级人民法院2018年第8次审判委员会审议通过，并以黔高法〔2018〕51号印发全省执行。 二、生态环境损害赔偿制度改革的主要内容 根据《试点方案》及《改革方案》等文件，生态环境损害赔偿制度改革的主要内容包括： （一）明确生态环境损害概念。 生态环境损害指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。生态环境损害赔偿制度既不同于《环境保护法》及《侵权责任法》规定的私益环境损害赔偿，也不同于环境公益诉讼中的损害赔偿，它是国家作为所有权人提起的损害赔偿。 （二）明确生态环境损害赔偿适用的情形。 生态环境损害赔偿有三种适用情形，一是发生较大及以上突发环境事件的；二是在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；三是发生其他严重影响生态环境后果的。《贵州省高级人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的诉讼规程（试行）》将其细化为八种情形。但涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。 （三）明确权利人。 《试点方案》规定赔偿权利人为省级人民政府。《改革方案》将权利主体扩大到市地级人民政府（包括直辖市所辖的区县级政府），省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。在健全国家自然资源资产管理体制试点区，受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作；国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的，由受委托代行该所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。《贵州省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》结合本省试点情况，明确省和各市(州)人民政府通过概括性委托指定的相关部门或机构作为权利人进行生态环境损害赔偿工作，要求各市(州)人民政府原则上每年不少于2个生态环境损害赔偿典型案例，确保应赔尽赔。 （四）明确义务人。 赔偿义务人为违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人。同时明确各地区可根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围，提出相关立法建议。 （五）明确赔偿范围。 赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估、修复效果后评估等合理费用。《贵州省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》除规定上述费用外，还明确了律师代理、诉讼、第三方监督和评估、专家论证、磋商组成员工作报酬等合理费用，且赔偿权利人不能就列入赔偿范围的费用进行处分、让渡。 （六）明确赔偿方式。 生态损害赔偿的方式包括磋商和诉讼。《试点方案》和《改革方案》均规定了赔偿磋商，但都没有具体规定。《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》第二条规定：“生态环境损害发生后，赔偿权利人或其代表在生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作的基础上，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、治理能力、第三方监督可行性等情况，与赔偿义务人就损害事实与程度、修复方式、启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等进行平等协商，达成赔偿协议，促使赔偿义务人落实生态环境损害的赔偿责任，及时对生态环境进行修复”，算是对磋商的详细定义，同时还对磋商主体、磋商程序、保障及信息公开等进行了规定。 磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。全国尚未建立统一的诉讼规则，《贵州省高级人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的诉讼规程（试行）》对提起生态环境损害赔偿诉讼的基本规则进行了规定。 《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》根据司法确认的相关规定，规定了调解组织，即赔偿权利人和赔偿义务人共同委托的符合司法机关要求的第三方独立调解机构，经司法行政主管部门批准的生态环境保护人民调解委员会及熟悉生态环境保护工作的相关社会组织可以作为调解组织可以作为磋商的主体参与磋商。 三、生态环境损害赔偿制度改革中的律师服务 （一）生态环境损害赔偿磋商中的律师服务 生态环境损害赔偿制度是一个新生事物，无论是作为赔偿权利人的政府及其职能部门，还是作为赔偿义务人的个人、企业，对生态环境损害赔偿磋商如何进行、赔偿范围及金额如何确定、如何修复生态环境和治理污染等均需要专业的法律服务。特别是政府相关职能部门，其作为赔偿权利人代表，在生态环境损害赔偿磋商中始终处于主导地位，还需要完成一定的任务，更需要专业的律师服务。《改革方案》明确“生态环境损害赔偿制度改革工作所需经费由同级财政予以安排”，使得为政府提供法律服务有了经费保证。《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》还明确规定赔偿权利人不得在磋商中对律师代理费进行处分和让渡。根据《改革方案》及《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》规定，磋商中的律师服务主要包括： 1、主持磋商。 《改革方案》规定了司法确认程序，根据《民事诉讼法》第一百九十四条及《人民调解法》规定，申请司法确认应当先经调解组织主持调解，再由双方共同向法院申请确认调解协议效力。《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》第九条规定：“调解组织是赔偿权利人、赔偿义务人共同委托的符合司法机关要求的第三方独立调解机构。经司法行政主管部门批准的生态环境保护人民调解委员会及熟悉生态环境保护工作的相关社会组织可以作为调解组织”。2017年9月30日最高人民法院、司法部《关于开展律师调解试点工作的意见》（司发通[2017]105号）规定了四种律师调解形式，即在人民法院设立律师调解工作室、在公共法律服务中心（站）设立律师调解工作室、在律师协会设立律师调解中心、在律师事务所设立调解工作室，均应当可以作为生态环境损害赔偿磋商的调解组织。贵州民族大学教授陈小平认为，律师组织磋商最大的优势是“法律背景”，知道如何保障双方在磋商过程中的权利，如何要求双方出示证据，如何分辨证据和污染的因果关系，如何把控磋商的步骤。在说服当事人的过程中，律师也有很多的调解经验，这些都是保障磋商顺利进行的重要因素。 在全国首例生态环境损害赔偿磋商案中，因贵州当时还没有专门的律师调解组织或生态环境人民调解委员会，系由贵州省律师协会作为独立的第三方磋商组织，指派四名律师组成工作组，召集贵州省环境保护厅与开磷公司等进行磋商。案件于2017年1月4日召开磋商会议，2017年1月13日签订《生态环境损害赔偿协议》，清镇市人民法院于2017年1月22日立案受理，2017年1月23日至2月6日期间在贵州省高级人民法院门户网站对协议主要内容进行公示，2017年2月27日以（2017）黔0181民特6号《民事裁定书》裁定确认协议效力。该案取得了修复环境、赔偿损失、制度创新的良好效果，受到业界和媒体的广泛关注，2018年1月2日中央电视台中文国际频道CCTV-4以“重塑生态·贵州开创中国生态损害赔偿磋商先例”进行报道，2018年6月5日中央电视台焦点访谈也对该案进行报道。受该案启发，磋商结束后，主持调解的四名律师所在的国浩律师（贵阳）事务所于2017年5月独立发起设立了全国首家专业的生态环境保护人民调解委员会——贵阳国浩生态环境保护人民调解委员会。 2、代理磋商。 《改革方案》及《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》均没有直接规定律师可以代理磋商，但是，《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》第二十一条规定：“磋商过程中，赔偿权利人不能对列入生态环境损害赔偿范围的清除污染费用、生态环境修复费用及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估、律师代理、诉讼、第三方监理等合理费用进行处分和让渡”，明确提出了赔偿权利人的律师代理费，即肯定了律师代理磋商。在全国首例生态环境损害赔偿磋商案中，贵州省环保厅就委托了律师代理磋商及代理申请司法确认。当然，赔偿义务人以也可以委托律师代理磋商，以切实维护自身合法权益。 根据《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》相关规定，律师代理赔偿权利人的工作范围包括磋商案件选择、方案制定、磋商准备、参加磋商会议、赔偿协议起草审查与签订、申请司法确认等；代理赔偿义务人的工作范围包括代理磋商前沟通、参加磋商会议、审查赔偿协议、申请司法确认、协助履行赔偿协议等。《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》还规定了磋商第三人，律师代理第三人的工作范围包括进行磋商准备、提出主张、参加磋商会议、确定是否另行提起诉讼等。 3、参与磋商。 《改革方案》没有明确提及律师参与磋商，仅在生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项向社会公开和保障措施中的鼓励公众参与提到应邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作，笔者认为，这里的专家应包括律师。《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》第十条就规定了受邀参与磋商人可以是法律专家。 （二）生态环境损害赔偿诉讼中的律师服务 生态环境损害赔偿制度改革试点以来，各省市相继产生了一些诉讼案例，出台了一些诉讼规则。这些案例中有律师的身影，规则中亦多涉及律师，根据案例实践及已出台的诉讼规则，律师诉讼服务包括： 1、代理权利人或义务人进行诉讼。 现有规则没有律师代理的禁止性规定，实践中律师亦参与了相关诉讼。贵州省高级人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的诉讼规程（试行）》第三十九条还明确规定，法院可以根据原告的诉请及具体案情，判决被告承担合理的律师代理费。 2、专家服务。 和其他的诉讼规则不同，生态环境损害赔偿诉讼规则还规定律师可作为专家参与诉讼，如贵州省高级人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的诉讼规程（试行）》第二十六条规定，法院审理生态环境损害赔偿诉讼案件可以组织双方当事人进行调解，必要时可以聘请或邀请律师、专家等第三方参与，协助进行调解，提出专业建议。 四、律师提供生态环境损害赔偿服务应当注意的事项 （一）了解生态环境损害赔偿的性质 生态环境损害赔偿既不同于环境私益损害赔偿，也不同于环境公益损害赔偿。有法学家将生态环境损害赔偿诉讼称为“国益诉讼”，与“私益诉讼”、“公益诉讼”并列，认为生态环境损害赔偿制度改革意味着我国将形成生态环境保护的国益诉讼、公益诉讼、私益诉讼并行，行政磋商与司法裁判相互衔接的多层次、多元化纠纷解决机制。 1、生态环境损害赔偿诉讼与环境私益诉讼的区别 （1）生态环境损害赔偿诉讼的权利主体是国家，由省、市人民政府代表，与环境私益诉讼的权利主体明显不同。 （2）生态环境损害赔偿诉讼中的损害限于生态环境的严重损害，不是生态环境的任何损害均可按照该制度进行磋商或诉讼。 （3）生态环境损害赔偿诉讼不排斥环境私益诉讼，即自然人、法人或非法人组织以人身、财产受到损害为由要求赔偿义务人承担责任的，可以另行提起诉讼。 （4）诉讼规则不同于环境私益诉讼。生态环境损害赔偿诉讼按照《改革方案》及各省的具体规定执行，环境私益诉讼则按照《民事诉讼法》《侵权责任法》等相关规定进行。 2、生态环境损害赔偿诉讼与环境公益民事诉讼的区别 （1）环境公益民事诉讼的原告并非权利主体，其原告是为了维护不特定人的利益，而生态环境损害赔偿诉讼中的省、市人民政府是代表国家作为生态环境的权利主体。 （2）环境公益民事诉讼不限于严重的生态环境损害，任何涉及公共环境利益的损害，法律规定的机关和有关组织均可提起环境公益民事诉讼。 （3）生态环境损害赔偿诉讼请求有可能包含环境公益民事诉讼的请求。根据贵州省高级人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的诉讼规程（试行）》，如果环境公益民事诉讼在生态环境损害赔偿诉讼之后提起且后者诉请包含前者，法院裁定不予受理；如果已经受理环境公益民事诉讼后，有关授权部门或机构就同以损害事实提起生态环境损害赔偿诉讼的，法院裁定中止诉讼，待生态环境损害赔偿诉讼审结后恢复审理。如果是在生态环境损害赔偿磋商过程中产生环境公益民事诉讼的，法院应当受理，但受理后应当中止审理。 （二）熟悉生态环境损害赔偿的相关规则 生态环境损害赔偿规则包括磋商规则和诉讼规则。对于磋商，《改革方案》规定要开展磋商，磋商达成协议的可以申请司法确认，没有要求制定磋商的程序规则。对诉讼，《改革方案》则规定要完善赔偿诉讼规则，各地人民法院要按照有关法律规定、依托现有资源，由环境资源审判庭或指定专门法庭审理生态环境损害赔偿民事案件；根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付，探索多样化责任承担方式。要研究符合生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度；可根据试行情况，提出有关生态环境损害赔偿诉讼的立法和制定司法解释建议。鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼。贵州省率先完善了双规则，且有一些特殊规定，需要律师事先了解和掌握，如贵州省高级人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的诉讼规程（试行）》规定： 1、可先行磋商，磋商达成协议后可以申请司法确认。如果磋商协议不符合法律规定，或不足以保障国家利益或社会公共利益，法院应向双方释明，由双方重新进行磋商。 2、被告提出反诉的，法院不予受理；当事人以达成赔偿协议为由申请撤诉的，不予准许。 3、规定了生态环境损害赔偿诉讼与环境公益民事诉讼的关系，明确了生态环境损害赔偿诉讼优先原则。相关组织和机构可以作为支持起诉人提交证据，对修复方案、赔偿金额提出独立的意见，但不能放弃诉讼请求或申请撤诉，也不得在以相同的诉请提起环境公益民事诉讼。 4、规定赔偿义务人为营利性法人时，其董事、监事、高级管理人员具有故意或重大过失的，以及出资人滥用法人独立地位和有限责任，规避环保义务造成环境污染的，可以追加为共同被告。 5、自然人、法人和非法人组织以不正当方式影响赔偿义务人实施生态环境保护的，可根据其具体作用等确定应承担的赔偿责任。 6、调解过程中可以聘请或邀请律师、专家等第三方参与。 7、明确了第三方代为履行生态环境修复以及替代修复方式。 8、规定了生态环境修复第三方监督，且监督费用由赔偿义务人承担。 |
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责任编辑：dongzelaw
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