对异地交叉执法常态化的冷思考
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对异地交叉执法常态化的冷思考 北京市汉鼎联合律师事务所 张义平 新疆北方律师事务所 周鹏 【内容摘要】在环境形势日益严峻的今天，为破除地方保护，解决地方下不了手的环境问题，异地交叉执法渐渐常态化。然而，异地交叉执法很可能出现查处机关无法相互制约、案件难以公平处理、无法保证办案质量及行政司法成本高效率低等问题。因此，异地交叉执法常态化须慎行，最好能以垂直环境管理体制改革为前提并以监察而非日常管理的目的。对于律师而言，代理此类案件，须尽量阻止相关执法机关作出处罚决定，并利用查处机关之间配合不畅等弱点，为当事人争取更好的结果。 【主题词】异地交叉执法 问题 代理技巧 2017年9月，A省环境监测中心受生态环境部环境监测总站的委托，对B省C市一家生活垃圾焚烧发电系统的二噁英排放情况进行监测，结果显示二噁英排放浓度超过国家排放标准的0.9倍。2018年6月，C市环保局对涉事企业作出了罚款100万元的顶格行政处罚。该企业就此向B省环境保护厅提出复议，质疑A省环境监测中心的监测行为在采样间隔时间、监测点数、监测点位等多方面违反了二噁英监测的相关国家标准，监测结果不应作为处罚依据。在复议答复时，C市环境保护局对于企业针对监测行为提出的质疑拒绝发表任何意见。对此，B省环境保护厅认为，让他们对A省的监测行为进行评价，有点强人所难；C市环境保护局则称，一是对于生态环境部交办的处罚案件，不顶格处罚，难免有地方保护之嫌，二是他们无法获得监测的原始资料也无权要求A省环境监测中心予以支持，无法发表意见。 毋庸讳言，这样的困境恰恰是环境异地交叉执法的缩影。而这样的异地交叉执法却正逐步向常态化迈进。这有其必然性，但其带来的负面影响不容忽视。 对于异地交叉执法常态化的必然性，生态环境部的一位副部长曾公开指出：当前，一些地方的环境违法违规问题严重，超标排放问题突出，环境执法面临的压力和挑战依然巨大；一些领导干部没有树立正确的政绩观，不但没有认识到执法工作对保护生态环境、促进经济高质量发展的重要意义，反而将执法工作放在经济社会发展的对立面上，认为严格执法就是限制企业发展、给当地找麻烦，执法人员不敢执法、不愿执法的现象依然存在。为此，他认为，采用异地交叉执法，就是要解决人头熟，对当地违法行为下不了手的问题。于是，异地交叉执法，被作为一种新模式，被越来越广泛地运用在各地乃至全国的环境执法实践中。 异地交叉执法所取得的成绩有目共睹：2017年，全国实施停产限产、按日计罚、查封扣押、移送拘留、移送涉嫌环境污染犯罪等五类案件总数3.96万件，同比增长74%。其中，按日连续处罚案件1165件，同比增长15%，罚款金额达11.5亿元，同比增长41%。查封扣押案件1.83万件，同比增长84%。停产限产案件8756件，同比增长54%。移送拘留案件8604件，同比增长112.9%。移送涉嫌环境污染犯罪案件2736件，同比增长35%。 现在，异地交叉执法正在如火如荼地展开：从全国各地抽调的5600名执法人员在京津冀及周边区域“2+26”城市开展大气污染防治强化督查时间已一年有余，生态环境部宣布已经实施两年的全国性执法大练兵，还将继续实施三年；各地方从异地抽调执法人员进行执法取得良好效果的报道连篇累牍，耀人眼目。 笔者认为，现在对环境异地交叉执法进行总结、思考，进而从制度层面进行完善，正当其时。 一、异地交叉执法可能存在的问题 异地交叉执法，之所以有效，在于打破了现有行政执法的固有疆域，可以排除人情、政绩、金钱等方面对执法的干扰。然而，若将其常态化，则极有可能和现有的执法体制产生负面冲突，出现诸多问题。这些问题主要有： （一）查处机关之间不能产生真正的制约效果，无法保证执法的公正性 《环境行政处罚办法》第五条、第四十五条确立了查处分离的执法机制。根据该规定，“实施环境行政处罚，实行调查取证与决定处罚分开、决定罚款与收缴罚款分离的规定”；“终结调查的，案件调查机构应当提出已查明违法行为的事实和证据、初步处理意见，按照查处分离的原则送本机关处罚案件审查部门审查”。设立查处分离机制的初衷首先是为了加强执法机关内部各部门的相互制约，保证办案公正。然而，上述规定中的查处分离仅限于同一执法机关内部的各个部门之间，当查处分离被扩大到不同的执法机关之间后，上述积极效果将荡然无存。 异地交叉执法中负责“查”的机关为异地机关，实施“处”的机关则是本地机关或本地机关的上级机关。这正是异地交叉执法不能在查处机关之间产生制约效果的根本原因。 若“查”与“处”的机关平级，稍有常识的人都知道，这两个机关之间基本上是处于相互尊重不相往来的状况的，不可能像同一机关内部的两部门之间一样，为了案件的处理问题坦诚、细致地交流，因而他们之间难以产生相互制约的效果。这种平级之间的异地查、处基本都有一个共同的上级在调度，异地调查之后，环境违法的相关证据材料会通过上级机关交办的方式转由本地的下级机关实施处罚。此时，负责调度的上级机关无法像执法机关负责人一样听取、协调查、处机关的立场并对案件查处结果负起责任。这就给查处机关之间形成相互制约的效果设置了更大的障碍。 若“查”与“处”两机关是上下级关系，出于维护上级权威的考虑，下级唯上级马首是瞻，就更加难以形成相互制约的局面了。 （二）处罚机关难以作出独立决定，无法保证执法的公平性 设立查处分离机制，本来还有利于统一该执法机关的执法尺度，保证执法在不同行政相对人之间、不同案件之间的公平，但当查处分离被扩大到异地不同的执法机关之间后，该积极效果却大打折扣。 异地交叉执法的一个先设前提是，本地的执法机关因为各种因素的干扰，已无法保证严格执行法律。既然如此，当案件材料被交回到本地执法机关手里后，他们唯有作出极为严厉的处罚，方可排除本来假定存在的不严格执法的嫌疑。此时的执法者，心态是非正常的，其作出的处罚决定将很难与非异地交叉执法的同类案件保持同一尺度。只是，在蓝天碧水攻坚保卫战的当下，异地交叉执法所带来的这一负面效果，被人为地忽视。 （三）不利于提升执法人员的专业素质，难以保证办案质量 本地执法系统主要是由本地财政和各方面资源支撑起来的公共权力体系，为本地服务，显然是其第一要务。为此，执法机关不惜占用本地的大量资源来提升自身素质。倘若异地交叉执法常态化，则必然会打破公权力与支撑其存在和运行的基础资源之间的对应关系，降低各地方对该地公权力提升自身素质进行持续投入的积极性，不利于提升执法人员的专业素质，从而难以保证办案质量。 （四）加剧行政、司法成本，降低行政、司法效率 异地交叉执法不仅在执法机关之间交叉，还在地域之间交叉，这必然导致行政成本加剧，行政效率降低。在前文所述案例中，从异地监测机构实施监测，到本地执法机关作出行政处罚决定，经历了9个月，远远超过了《环境行政处罚办法》所规定的3个月处罚期限。异地交叉执法时，奔赴异地调查的执法人员的差旅费用，样品保存费用的大幅增加，不应被忽视。 案件进入司法程序后，因为调查和处罚的机关不在一地，配合的难度和成本难以想象。这也正是为什么很多司法、准司法机关强调这类案件的政治性，不愿过于认真处理的重要原因之一。此时，司法的公信力受到伤害又成了难以避免的困局。 二、关于优化异地交叉执法模式的几点思考 首先，异地交叉执法的常态化宜慎行。异地交叉执法作为对本地执法机关失去信任背景下的无奈选择，应仅在非常时期使用。若将其常态化，必然产生上文所述的诸多问题，从而彻底打破本地执法机关的威权，使该执法机关的正常运作丧失本地基础，后果不容小视。不过，倘若环境监管垂直体制完全建立起来，在同一上级执法机关下的几个分支机构之间，常态化地实行异地交叉执法，则另当别论。 其次，异地交叉执法应更多地以环境监管体制的垂直化建设为前提。同一上级执法机关下的几个分支机构，即使异地，因其人事、财政上与当地脱钩，异地交叉执法的常态化意在破除人情、权钱交易等问题，其常态化将不会产生过多的负面影响。 第三，异地交叉执法应主要用于发挥监察作用。通过不定期的异地交叉执法，监督当地执法机关，发现当地执法中存在的问题，应是异地交叉执法的应有之义。将其作用限定于此，可在发挥其优势的情况下将其负面影响降到最低。 三、异地交叉执法行政案件的代理技巧 面对异地交叉执法行政案件，处罚机关、复议机关和司法机关强调的最多的是案件的政治性。代理这样的案件，律师确实需要有更大的智慧。以下几点，代理异地执法案件的律师可以作为参考。 第一，应尽量拖延本地执法机关作出行政处罚决定。一旦作出处罚决定，各方面都会全力维护该决定，律师将非常被动。若在处罚决定作出前，充分利用“查”、“处”机关之间的貌合神离关系，尽量在陈述、申辩和听证环节指出调查机关所收集证据的硬伤，并引导处罚机关将问题上交。通过该方式，确有问题的案件，常常被无限期搁置，从而达到代理的最佳效果。 第二，若已作出处罚决定，最好向上级环保机关提起行政复议，并通过复议机关将调查机关的问题反映到共同的上级机关。一方面，在我国，只有共同的上级机关才可能对调查机关所取得的证据是否充分、有效作出结论。另一方面，通过向上级环保机关提起行政复议，可以选择到上级环保机关所在的法院进行诉讼，从而有效避免当地法院对当地执法机关的地方保护。 第三，如果案件进入到法院审理阶段，应抓住查处机关异地难以配合的弱点，在证据上多做文章。 第四，最重要的一点，办理异地交叉执法案件，一定要取得本地执法机关的理解和谅解，最好能将矛盾引到调查机关身上，这样才能在办理案件过程中不被本地机关过度“关照”。 |
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