新环保法的规制设计和效果
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新环保法的规制设计和效果 谢文良 重庆志和智律师事务所 13883021605 内容提要：本文比较新环保法实施近四年的环境指标变化情况，分析了环保法设计的制度应用效果，提出新环保法执行和立法的建议。特别提到环保立法指导思想需要改进，从政府管理环境改为全民管理环境；从环保法为经济建设服务改为用环保法促进和保障环境、经济、社会平衡。 主题词：环保法 规制 效果 《环境保护法》前后有三部。1979年环保法（试行）；1989年环保法；2014年修订的新环保法。 新的环境保护法已经实施接近四年，本文专门对新的环境保护法实施后的水环境保护效果做分析，从新环保法实施效果看新环保法的规制设计，同时提出新环保法执行和改进的建议。 一、新环保法实施三年的环境效果 新环保法实施前一年即2014年官方（白皮书）数据和2017年数据比较： 2014年空气质量新标准监测的161个城市中，有16个城市空气质量年均值达标，145个城市空气质量超标，达标城市占比10%。 2017年全国338个地级及以上城市中有99个城市环境空气质量达标，占全部城市数的29.3%。 2014年全国有470个城市（区、县）开展了降水监测，酸雨城市比例为29.8%，酸雨频率平均为17.4%。2017年全国已有463个城市开展了降水监测，酸雨频率平均为10.8%，酸雨城市比例18.8%，酸雨区面积约62万平方公里，占国土面积的6.4%，主要分布在长江以南-云贵高原以东地区。 2014年全国423条主要河流、62座重点湖泊（水库）的968个国控地表水监测断面（点位）开展了水质监测，Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ、劣Ⅴ类水质断面分别占3.4%、30.4%、29.3%、20.9%、6.8%、9.2%，主要污染指标为化学需氧量、总磷和五日生化需氧量。2017年全国地表水1940个国控水质断面（点位）中，优良水质断面（Ⅰ～Ⅲ类）比例为67.9%，同比增加0.1%；劣V类断面比例为8.3%，同比下降0.3%，大江大河干流水质稳步改善。西北诸河和西南诸河水质为优，浙闽片河流、长江和珠江流域水质良好，黄河、松花江、淮河和辽河流域为轻度污染，海河流域为中度污染。112个重要湖泊（水库）中，Ⅰ类至Ⅲ类水质的湖泊（水库）有70个，占62.5%；劣Ⅴ类水质的有12个，占10.7%。其中，太湖、巢湖和滇池湖体分别为轻度、中度和重度污染。 2014年全国329个地级及以上城市开展了集中式饮用水水源地水质监测，取水总量为332.55亿吨，达标水量为319.89亿吨，占96.2%。在4896个地下水监测点位中，水质优良级的监测点比例为10.8%，良好级的监测点比例为25.9%，较好级的监测点比例为1.8%，较差级的监测点比例为45.4%，极差级的监测点比例为16.1%。2017年地级及以上城市898个集中式生活饮用水水源水质监测断面中，813个全年水质均达标，占90.5%。其中，地表水水源达标率为93.7%，地下水水源达标率为85.1%。地下水5100个水质监测点位中，优良级、良好级、较好级、较差级和极差级点位分别占8.8%、23.1%、1.5%、51.8%和14.8%。 2014年全国海域劣于第四类海水水质标准的海域面积分别为春季52280平方千米、夏季41140平方千米和秋季57360平方千米，主要分布在辽东湾、渤海湾、莱州湾、长江口、杭州湾、浙江沿岸、珠江口等近岸海域。全国近岸海域301个国控监测点中，一、二、三、四及劣四类海水分别占28.6%、38.2%、7.0%、7.6%、18.6%，主要污染指标为无机氮和活性磷酸盐。2017年全国海域海水符合第一类水质标准的海域面积占中国管辖海域面积的96%。近岸海域水质基本保持稳定，水质级别为一般。 从间隔四年的环境大数据比较，环境保护进程有以下几个特点： 1、环境污染程度总体上是减小趋势，例如地表水Ⅰ～Ⅲ类比例2014年为63.1%到2017年增加为67.9%；劣Ⅴ类地表水从2014年的9.2%降到2017年的8.3%。 2、监测空气质量的城市越多，达标城市比例越多，例如2014年监测的161个城市，达标10%；2017年监测338个城市，达标29.3%。以后固定338个城市尚未见规范。 3、一类海水面积比占比扩大， 2017年用中国管辖海域面积比，一类海水占96%，而在2014年用点位比，一类海水仅占28.6%。用近海面积比较合理。 4、地下水情况不容乐观，四年内较差级和极差级点位占61.5%上下，变化不大，说明地下水自身没有恢复，人工向好干预没有开始。 5、省级政府公布环境状况尚无规范，环境状况公报数据来源和真实性承诺尚无规范，公民需要知晓生活区域的环境状况。 6、对城市的黑臭水体没有提及，《水污染防治行动计划》(即“水十条”)明确提出，到2020年，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内。说明城市黑臭水体存在且难以清除。 生态环境部2018年5月7日联合住房城乡建设部启动2018年城市黑臭水体整治环境保护专项行动。组织对除西藏外的30个省份、70个城市开展城市黑臭水体整治环境保护专项督察。对各地上报已完成整治的993个黑臭水体逐条进行现场检查。经判定，其中有75个水体尚未消除黑臭，并新发现黑臭水体274个。 2017年公布的环境状况仍然严重，例如劣Ⅴ类地表水四年才减少0.9%，理论上讲劣Ⅴ类地表水和湖水需要40-50年可以消灭，考虑还有新生的劣Ⅴ类水处理，消灭此类地表水和湖水时间还要延长，而且实现这个效果要有环保法的强力保障和技术资金的支持作为前提。 地下水四年时间较差级和极差级的监测点比例61.5%上下，说明中国有60%地下水是绝对不能饮用的，这其中有一大部分地下水资源是被国人自己污染破坏的。目前世界范围还没有成熟的恢复和治理地下水的技术，估计这个技术活及申请专利外国不会争抢，唯留给中国专家了。 二、新环保法设计的规制实施情况 新环保法至少设计了十项制度来保障生态环境不再损害并逐步向好。环境区域生态红线制度；排放总量控制制度；环境资源承载能力预警制度，这三项制度是国务院和省级政府应当完成的工作。排污情况公开制度；政府环境主管部门监管制度；政府环境质量责任制度；污染损害赔偿制度；环境公益诉讼制度，这六项制度是对排污企业的监督管理约束。按日计罚制度；环境污染刑事制度，是对造成环境污染企业的经济处罚和对个人的刑事处罚。 十项法律制度在近四年的时间里被执行的情况如何呢？ 2008年生态环境部和中国科学院根据环保法和国务院要求，作出《全国生态功能区划》，2010年国务院就编制了《全国主体功能区规划》，设置了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四大主体功能区。政府完成了生态红线工作，但是在新环保法实施前后的若干年里，生态保护区内仍然不断的被破坏和污染，禁不住止不住。例如陕西秦岭在保护区内违法违规建设别墅，2014年西安市下文件拆除，到2018年9月底，全国人民和媒体监督下，共拆除违建1540处，总面积102万平方米。 《全国生态功能区划》2015年修编，其中划出20个水源涵养重要区中，有十四个区域表述为被污染或者被破坏，有四个区域表述为生态退化，有两个区域表述为生态脆弱。说明有些重要的生态功能区生态已经被污染或者破坏，需要人工修复和自然恢复，真正的全国各级地方政府领导普遍建立生态环境保护意识是近两年，未来如果政府以生态环境保护为主，以经济发展不损害生态环境为原则，充分落实和执行环境保护法，国家的生态功能区就能够逐步恢复和实现。 2014年新环保法提出：国家实行重点污染物排放总量控制制度。重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。 2006年国家“十一五”期间，国家对化学需氧量、二氧化硫两种主要污染物实行排放总量控制计划，排放基数按2005年环境统计结果确定。计划到2010年，全国主要污染物排放总量比2005年减少10%，具体是：化学需氧量由1414万吨减少到1273万吨；二氧化硫由2549万吨减少到2294万吨。主要污染物指标就两项。 “十二五”期间采用四个指标，主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%氮、氮氧化物排放分别减少10%。 “十三五”期间采用五个指标，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少10％，氨氮、氮氧化物排放分别减少15％。后增加一个VOCs（挥发性有机化合物）指标。 而在1996年公布“九五”期间将对12种污染物指标实行排放总量控制。大气污染物指标(3个)：烟尘、工业粉尘、二氧化硫。 废水污染物指标(8个)：化学需氧量、石油类、氰化物、砷、汞、铅、 镐、六价铬。 固体废物指标(1个)：工业固体废物排放量。 值得环境主管部门或者专家给予注意的问题是，从采用12个指标到采用4个指标，人们会认为化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物四个指标达到排放标准后，其他指标都不重要了。法律规定了重点污染物总量控制，重点污染物的范围也需要明确，多指标控制比少指标为好。 如果政府公开的环境污染指标不够，人们向政府索要申请公开，政府显被动。环保部2007年公布《环境信息公开办法（试行）》，公民有权利要求政府和企业公开排污信息。政府公开环境信息和排污单位如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，都是政府和排污单位的法定义务，两条公开信息的通道，都接受社会监督。 新环保法还设计了省级以上政府建立环境资源承载能力监测预警机制。资源环境承载力的测算结果关系确定合理的人口规模，产业规模，建设用地供应量、资源开采量、能源消费总量，污染物排放总量等。新环保法实施近四年，省级政府真正获得实用的承载力数据尚待时日。 地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。从1989年环保法就有规定，环境质量负责当然是指履行职责，没有履行职责就要承担责任，所以从法律条文规定理解，地方政府是要对本区域环境质量的损害后果承担一定行政责任。环境保护法虽有规定，但是截至2018年尚无追究地方行政官员环境质量责任的案例。 新环保法有一个突出的新规制，按日计罚很受推崇。2017年前十个月，全国按日计罚总金额达到10亿元。巨额的按日计罚是否遏止了环境污染行为，没有。有巨额的罚款对应一定有巨大的违法排污量，环境受损没有停止。 三、环境保护执法和立法建议 中国真正的环境保护从新环保法之后的2017年开始，从政府行为做起。但是生态环境保护的文化意识和法律意识在政府领导层面并没有建立，中国的生态环境恢复工作和保护工作与世界差距较大，任重道远。 新环保法设计的生态红线制度、环境资源承载力制度，是从保护生态资源有利自然并且可持续发展，现阶段中国需要在红线内恢复生态，尽快制定环境资源承载力指标，这是省级政府的法定义务，应当加紧行动。 省级政府还有定期发布环境状况公报的义务，网上查阅有省开展有省没开展，此项工作有必要在立法中进一步规范，主要是规范公报内容和公报发布的时间。 例如，规定应当公布的环境类别、全省排污总量、环境污染指标、污染来源和是否需要治理，给出不宜作水源的意见；土壤不宜耕作的意见；土壤需要修复的意见等。省级政府的环境状况报告应当让人们知晓自己家门口的山川河流土壤状况以及周边工业企业排放污染是否危害环境、危害人身健康的情况。应当禁止公报中显示政绩。 新环保法规定的“按日计罚”制度需要改进，如果长期单独使用按日计罚，政府罚款效果可观，环境受损只能是日益加重，所以按日计罚不宜单独使用，应当与停产或关闭的处罚同时使用。罚款后再出现违法排污则应当进行拘留处罚或追究刑责。 新环保法需要增加环境损害责任，像通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的行为仅行政拘留处罚。如此轻微的法律责任，保不住地下的清洁水环境，危及民族后继。 环保立法指导思想需要改进，从政府管理环境改为全民管理环境；从环保法为经济建设服务改为用环保法促进和保障环境、经济、社会平衡，生态红线和总量控制逐年递减以及承载力警戒线制度仅仅是保障生态环境和生存环境的底线。 环保法能够约束和引导人们的行为，形成人与环境和谐的生态；环保法能够控制和引导社会组织经济活动中不敢污染环境，那就是最好的环保法。◇ 参考文献 《中华人民共和国环境保护法》 国务院《水污染防治行动计划》 《2014年中国环境状况公报》 《2017年中国环境状况公报》 |
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责任编辑：dongzelaw
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