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中国核电法律政策及实践新动向
2017-09-28 16:23:56 来源: 作者: 【 】 浏览:28次 评论:0
中国核电法律政策及实践新动向
中伦律师事务所王霁虹
 
随着福岛核电的阴霾渐散,随着中国环境治理对清洁能源的需求,冰封中的中国核电再次启动并进入新一轮高速发展期,核电企业出现新的整合,业务板块重新梳理,核相关的法律法规都正在经历新一轮变化。
本文将就现有中国核电法律体系进行梳理并就近期出台或将出台的法律法规进行简要的解读。
现行中国核电法律体系
中国现行的核法律体系主要由核相关的法律、法规、部颁规章及系列政策性文件及中国参加的国际条约组成。

在全国人大及其常委会颁布的法律层面,从七八十年代至今的几十年间,中国投入商业运行的核电机组已达35台,然而核能领域一直没有一部基础性、综合性的专门立法。2003年10月1日起施行的《放射性污染防治法》,管辖范围较窄,仅限于核设施选址、建造、运行、退役和核技术、铀(钍)矿、伴生放射性矿开发利用过程中发生的放射性污染的防治活动。2017年9月1日,《中华人民共和国核安全法》由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过。中国核能领域自此终于拥有了第一部相对基础的专门立法,一定程度上,填补了中国核能领域立法的空白。然而截至目前,核能领域更受期待、更为综合的基础性法律《原子能法》还在制定过程中。

在行政法规的层面,目前现有的行政法规主要包括《民用核设施安全监督管理条例》、《核电厂核事故应急管理条例》、《核材料管制条例》、《民用核安全设备监督管理条例》、《放射性物品运输安全管理条例》、《放射性废物安全管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》、《核出口管制条例》和《核两用品及相关技术出口管制条例》。《核安保条例》和《核电管理条例》已在立法过程中,目前尚未出台。

在部颁规章的层面,中国颁布了《核电厂安全许可证件的申请和颁发》、《核设施的安全监督》、《核电厂质量保证安全规定》、《核动力厂运行安全规定》、《研究堆设计安全规定》、《放射性废物安全监督管理规定》、《放射性物品运输安全许可管理办法》、《核材料管制条例实施细则》等30余项部门规章。由于上位法的缺失,在实践中,核能领域的监管多通过部颁规章予以规制,客观上存在不系统、不全面的问题。

此外,相关部门还制定了数量繁多的指导性文件、参考性文件及其他规范性文件,如《核动力厂运营单位的应急准备和应急响应》、《核电厂堆芯的安全设计》、《研究堆安全关闭》等。

中国目前已参加超过70项核相关的国际条约及协定,包括《核安全公约》、《关于核损害民事责任的1997年维也纳公约》、《不扩散核武器公约》、《材料实物保护公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》、《及早通报核事故公约》、《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》等。

从以上列举的情况看来,中国目前规范核领域的法律法规数量不少,但法律层级相对都比较低,多数是就某一方面急需的管理内容而制定,效力级别高的法律层级规范性文件缺失,与中国目前核电发展的节奏不相匹配。
值得高兴的是,《核安全法》将于2018年1月1日生效。目前,《原子能法》、《核电管理条例》、《核安保条例》均尚在起草中,预期在最近两年内能够陆续颁布实施。以下是针对几部刚颁布和正在起草中的相关法律的简要介绍。
《核安全法》
安全是发展核电事业首先需要解决的问题,国际社会对核安全均给予了高度重视。《核安全法》先于《原子能法》通过人大批准,也反映了国家、政府以及业内对于核安全的关注,并为中国安全高效发展核电奠定了良好的立法基础。
与《原子能法》作为核领域基础性和综合性的法律,对原子能研究、开发与和平利用等所有活动做出全面规范的的重点和内容不同,《核安全法》是有关核领域关于安全问题的专门法,重点以核设施、核材料和放射性废物安全为主要规范内容。
《核安全法》明确了“核设施营运单位对核安全负全面责任。为核设施营运单位提供设备、工程以及服务等的单位,应当负相应责任”。“产生、贮存、运输、后处理乏燃料的单位应当采取措施确保乏燃料的安全,并对持有的乏燃料承担核安全责任。”
《核安全法》一个引人注目的内容是核安全许可制度。《核安全法》从法律层面,明确了国家实施核安全许可制度:核设施营运单位进行核设施选址、建造、运行、退役等活动,应当向国务院核安全监督管理部门申请许可;核设施营运单位和其他有关单位持有核材料,应当按照规定的条件依法取得许可;专门从事放射性废物处理、贮存、处置的单位,应当向国务院核安全监督管理部门申请许可。此外,为核设施提供核安全设备设计、制造、安装和无损检验服务的单位,应当向国务院核安全监督管理部门申请许可。专门从事放射性废物处理、贮存、处置的单位,应当向国务院核安全监督管理部门申请许可。违反许可规定的,相关主体将面临责令改正、罚款,直至停工停产、没收违法所得等行政处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  该法律的另一个亮点是将著名的《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函〔2007〕64号)关于损害赔偿的内容纳入了其中,从而使得核损害赔偿问题在最高的法律层面得到了规制。该法规定:“因核事故造成他人人身伤亡、财产损失或者环境损害的,核设施营运单位应当按照国家核损害责任制度承担赔偿责任,但能够证明损害是因战争、武装冲突、暴乱等情形造成的除外。为核设施营运单位提供设备、工程以及服务等的单位不承担核损害赔偿责任。核设施营运单位与其有约定的,在承担赔偿责任后,可以按照约定追偿。”
该法律还就核事故应急、信息公开和公众参与进行了具体规定,对于核设施营运单位在信息公开义务和保障公众参与方面提出了明确要求和处罚规定。
 《原子能法》
作为核工业领域的基础性和综合性法律,中国的原子能立法自1984年启动,迄今已跨越了三十多年,目前仍然在制定中。该法一直未能出台的原因有很多,业内认为其中最主要的原因是中国核工业管理体制的不断变化,立法牵头部门数次易主。目前的核监管部门仍然包括多家:国家核安全局、国家国防科技工业局、国家原子能机构、国家能源局。由于中国涉核管理部门较多,各部门分歧较大,与现有相关法律的协调之处也很多,故最终的出台还要靠国务院的大力协调。
该法草案已于2016年进入《国务院2016立法工作计划》并被列为全面深化改革急需的项目,有望在近一两年内出台。
笔者有幸作为《原子能法》起草小组成员中的唯一受邀律师,参与了该法具体条款的起草。该法体现了三个主要的原则:即核安全(核的安全使用)、核安保(核的安全保卫,防止非法应用)、核保障(保障核不扩散)。目前的《原子能法》草案中包括了铀矿地质的勘察和采冶、核材料管制、核设施管理、核技术应用管理、放射性废物管理、核安全管理、核技术应用管理、放射性废物管理、核安全管理、核应急管理、核损害赔偿以及核进出口管理等。
《核电管理条例》
不难看出,《原子能法》和《核安全法》的内容都主要集中在核电厂的选址、设计、制造、建设等安全监管以及核事故应急、核进出口、核材料实物保护等方面。在核电的市场化经营,引领和促进核电产业发展,规范核电建设秩序和从业活动,激发核电市场活力,以及规范核电行业管理等方面的法规尚为空白。为此,国家能源局自2008年10月组织开展了《核电管理条例》的立法研究和法规起草工作,2016年9月19日,国务院法制办就《核电管理条例(送审稿)》公开征求了意见。预计近期出台。
《核电管理条例》将是第一部从商业运营的角度全面规范核电项目规划、选址、投资、建造、运行、退役等过程中相关参与主体的条件、权利义务的核电法律规范。
《核电管理条例》(草案)明确了核电控股股东、核电项目公司和核电运营公司三个不同主体各自的安全责任:控股股东或者实际控制人是其所控股核电项目的核安全管理责任主体;控股股东或实际控制人的法定代表人是核安全管理的第一责任人,承担其控股核电厂全周期的核安全管理责任;核电项目公司负责核电项目建设,对核电项目建设的安全和质量承担直接责任;核电运营公司根据有关法律法规承担相应的运营责任(其责任可通过与项目公司签订合同予以明确)。《核电管理条例》(草案)还提出了鼓励核电项目投资主体多元化的原则,支持各类国有企业、民间资本、境外投资者参股投资核电项目,支持各类资本参股、控股核电装备制造、技术服务等领域,依法保护投资者的合法权益。这一提法与现有的外商投资产业指导目录一致。
草案还首次明确了核电项目投资主体的准入条件,对于核电项目控股股东或者实际控制人实行准入制度,要求控股股东或者实际控制人应当是国务院国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业,且应当具备下列条件:(一)具有满足国家相关法律法规要求的、完善的核安全管理体系、质量保证体系和核应急保障体系,建立良好的核安全文化;(二)持有其他核电项目25%以上股份,并具有作为参股股东至少8年的参与核电项目建设、运行的经验,其中至少包括1个机组的完整建设周期及其3年运行的经验;(三)具有数量不少于300人、符合核电相关资质要求的人才队伍,其中具有5年以上核电相关经验的员工数量不得低于50%, 且专业配置应当满足核电项目管理的需要;(四)具有较强的资金保障和融资能力等。
《核电管理条例》(草案)还在核电项目核准前设置了批复的管理环节;鼓励核电技术的研发和创新;完善核电装备质量管理体制机制;加强信息公开和公众参与。
  《核安保条例》
在反恐形势日益严峻、核恐怖主义威胁不断上升的背景下,核安保条例被中国政府提上日程。根据国际原子能机构的定义,核安保(Nuclear Security)是指,预防、探知和应对涉及核材料、其他放射性物质、相关设施和相关活动的擅自接触、未经授权的转移、盗窃、蓄意破坏或其他恶意行为。通俗而言,核安保的本质是防范人的恶意行为;保护对象是涉核的材料和设施;重点是防盗窃和破坏;根本目的是防范核恐怖威胁,结合日前朝鲜半岛的形势,更使得核安保条例的出台十分必要。
《中华人民共和国核安保条例(征求意见稿)》 已于2016年7月完成了征求意见,目前正在走国务院的相关审议程序。
《中华人民共和国核安保条例(征求意见稿)》的主要内容共计十章:包括威胁评估、核材料与核设施安保、其他放射性物质及相关设施安保、核材料和其他放射性物质运输安保、信息与网络安全、核安保事件响应与演练、人员与设备、法律责任等。
笔者有幸参加了国防科工局的起草环节,对相关法律问题特别是法律责任部分,提出了意见和建议。该条例首次以法规形式明确了核安保概念、界定了核安保范围、提出了核安保基本原则、技术措施和管理要求以及违反相关规定后的处罚措施。
《保障核电安全消纳暂行办法》
有数据表明,中国在运的30多台核电机组中,有超过10台机组的核电设备平均利用率不足70%。除了少数机组因换料、大修等原因外,其余均是应电网要求停运或降功率运行。辽宁的红河沿核电机组曾在冬季供热期间为辽宁省内热电联产的火电让路,无法满发。随着中国经济增长放缓和电力需求的下降,核电消纳问题愈加明显。
2017年两会期间,中广核董事长、中核集团董事长、国电投集团董事长等多名全国政协委员联名提案,建议更好发挥核电在推动实现能源供给侧结构性改革中的应有作用,从政策上确保核电满发、多发。
2017年3月1日,国家发改委与国家能源局联合发布《保障核电安全消纳暂行办法》。该办法明确了核电“确保安全、优先上网、保障电量、平衡利益”的保障性消纳原则。同时也鼓励核电自行通过市场化的方式,如参与直接交易、现货市场和中长期电力合约等进行消纳。
中国核电在实践中所遇到的消纳问题,凸显了中国能源改革进入深水区所遇到的重大压力和困难,但有一点可以肯定的是,市场化应是中国核电企业未来发展的必由之路。
中国核电的国际合作实践
事实上,中国核电企业也已经意识到这一点,并在积极迈出探索的脚步。到目前为止,中国核电企业已和阿根廷、巴西、英国、法国、巴基斯坦、罗马尼亚、捷克斯洛伐克、沙特、伊朗、土耳其、肯尼亚等诸多国家展开了不同层面的合作。笔者作为其中一些项目的法律顾问,深感中国核电走出去过程中因法律、文化、习俗、宗教、政体等方面的不同所面临的困难和挑战,以及来自中国自身的挑战,如僵化的中国国有企业制度如何调整以进一步适应国际市场的要求;在所在国设立的项目公司是否还要遵守中国招标投标法的规定?为满足中国金融机构的贷款要求,中国企业虽不是真正意义上的EPC承包商却要以EPC总承包商的名义签署合同所带来的风险与防控问题,等等。随着中国核电法律体系的不断完善,希望困扰我们的问题会变得越
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