非规模化养殖的环境行政监管
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非规模化养殖的环境行政监管 北京德恒（济南）律师事务所宋俊博 畜禽养殖作为一项传统农业产业，在国民经济中具有不可或缺的地位。2015年底，山东奶牛存栏１３０.６万头，肉牛存栏３３０.４万头，羊存栏２２３５.７万只，均位居全国前列。然而，畜禽养殖产业具有“低、小、散”的明显特征，养殖区域分散，集约化程度低，技术含量不高。《中国畜牧业统计摘要》数据显示，我国蛋鸡养殖主体仍以万只以下的中小规模养殖为主，约占全国蛋鸡总存栏量和全国鸡蛋总产量的63%，“小规模，大群体”的养殖特征仍然比较突出。畜禽养殖产生的污染物主要有污水、固体粪便和恶臭气体，以污水和恶臭污染最为严重。粪便排泄物及污水中含有大量的氮、磷等有机物，悬浮物和微生物致病菌。污染物数量大而且集中，引起的重金属污染也不容忽视，并且污水和固体粪便经常混杂在一起，给集中治理也带来了较大难度。《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《畜牧养殖环境保护条例》等针对规模化养殖场及养殖小区，其环境污染状况得到了一定控制。但对于非规模化养殖，法律规定并不明确，长期处于监管的真空，成为农村区域主要的污染源头。在目前督政问责的大背景下，如何监管非规模化养殖污染，成为基层环境保护部门最为头痛的一件事情。笔者对此作了全面分析论证，提供如下监管思路，以供参考。 一、大气污染监管 （一）违法行为 畜禽养殖过程中，由家畜的粪尿或畜产品加工排出的废弃物产生一些有毒或有气味的混合气体，通过畜舍或工作间经风机排出或是由舍外的粪水出口、粪坑以及堆肥场等，直接散发至大气中，这不仅严重影响家畜的健康和生产性能，也严重影响周边大气环境质量，给周边居民的健康造成严重影响。 畜禽养殖场散发的恶臭及有害气体成分很多,主要有氨、硫化氢、硫醇类、粪臭素等。 （二）法律依据 对于违法排放恶臭气体行为，《大气污染防治法》作了禁止性规定。第七十五条规定：畜禽养殖场、养殖小区应当及时对污水、畜禽粪便和尸体等进行收集、贮存、清运和无害化处理，防止排放恶臭气体。第八十条规定：企业事业单位和其他生产经营者在生产经营活动中产生恶臭气体的，应当科学选址，设置合理的防护距离，并安装净化装置或者采取其他措施，防止排放恶臭气体。第一百一十七条规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治：（八）未采取措施防止排放恶臭气体的。 上述法律法规，并未限制适用范围，只要是从事畜禽养殖生产经营活动的单位和个人，不论是否未规模化养殖，在生产经营活动中产生恶臭气体的，均可处罚。 （三）监测 环境监察人员应当根据《恶臭污染物排放标准》(GB14554-93)采样取证。该标准6.2无组织排放源监测规定：6.2.1 采样点，厂界的监测采样点，设置在工厂厂界的下风向侧，或有臭气方位的边界线上。6.2.2 采样频率：连续排放源相隔2h采一次，共采集4次，取其最大测定值。间歇排放源选择在气味最大时间内采样，样品采集次数不少于3次，取其最大测定值。 标准值按照《山东省畜禽养殖业污染物排放标准》（DB37534-2005）4.3条规定或者《环境空气质量标准》（GB3095-2012）规定执行。 二、污水及粪便监管 （一）违法行为 非规模化养殖普遍没有治理设施，业户环境保护意识薄弱。畜禽粪便污水处理不及时或根本就不处理，随意堆存或利用沟渠、坑塘等储存，且无防渗漏处理。粪便污水中有毒、有害成分渗人地下水中或被雨水冲刷排入环境，造成污染。养殖场粪污中含有大量的治病菌微生物，它们随粪便污水进入水体后，以水为媒介进行传播和扩散，造成某些疫病的传播和扩散，危害人和动物的健康；有些养殖场污水中含有饲料中的抗生素、违禁药物、矿物质及冲刷猪场用的消毒剂等，这些粪便污水排入水体污染水源。 有的非规模化养殖隐藏在饮用水源保护区，污水直排造成水源水体污染。 （二）处罚法律依据 1.含病原体的废水污染。 《水污染防治法》第三十二条规定：“含病原体的污水应当经过消毒处理；符合国家有关标准后，方可排放。”第三十五条禁止利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。第三十六条禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。第七十六条：有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担：（七）利用渗井、渗坑、裂隙或者溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的；（八）利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的。 上述规定为水污染防治措施的一般规定，只要违反该规定，即可实施处罚。《水污染防治法》第四十九条以及《畜牧养殖污染防治条例》针对规模化养殖场、养殖小区做出了特别规定，不影响非规模养殖也应符合法律规定的一般要求。同时根据《环境保护法》第六十三条的规定，通过暗管、渗井、渗坑、灌注等逃避监管的方式违法排放污染物的，可以移送公安机关拘留。 2.水源保护区污染。 《水污染防治法》第五十八条：禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。第五十九条：禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。第六十条：禁止在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目；改建建设项目，不得增加排污量。 非规模化养殖虽然达不到法律规定的规模，但属于建设项目范畴。养殖户违法上述规定，应当依据《水污染防治法》第八十一条的规定进行处罚。即由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。 3.其他特殊区域污染 《水污染防治法》第三十八条规定：禁止在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物和其他污染物。养殖户如将畜禽粪便对方在上述区域内，极易造成水体污染，应当根据该法第八十五条之规定进行处理。即由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。 非规模化养殖业户违反上述规定的，应当依法处理。 （三）监测 1.病原体的认定 在对非规模化养殖进行监管时，法律及规范对于有毒污染物及病原体的范围并不明确，执法人员对检测项目往往无从下手。 养殖废水中主要有害物质是病原微生物。《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB18596—2001 ）以及《山东省畜禽养殖业污染物排放标准》（DB37534-2005）对养殖废水中的粪大肠菌群数及蛔虫卵做了明确要求。虽然上述标准针对的是规模化养殖及养殖小区，但对于“病原体”的认定，可以参照上述标准，认为粪大肠菌群及蛔虫卵即属于病原体。 2.取样 监察人员应当根据《地表水和污水检测技术规范》（HJ/T91-2002)第5.2条的规定，取样化验。取样过程应当以询问笔录的形式记录下来。 三、病死畜禽监管 （一）违法行为 我国很多地方并未建设病死畜禽处理设施，养殖户家畜家禽病死后尸体无法处理，随意丢弃现象较为普遍，增加了疾病传播的风险。 （二）处罚法律依据 《大气污染防治法》第七十五条规定：畜禽养殖场、养殖小区应当及时对污水、畜禽粪便和尸体等进行收集、贮存、清运和无害化处理，防止排放恶臭气体。 在畜禽尸体的收集、贮存、清运和无害化处理过程中，排放恶臭气体的，应当根据《大气污染防治法》第一百一十七条的规定，由县级以上人民政府环境保护等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治。 四、处理原则 行政处罚的过罚相当原则，就是指行政主体对违法行为人适用行政处罚时，所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应，既不轻过重罚，也不重轻罚，避免畸轻畸重的不合理、不公正情况。对于非规模化养殖的监管及处理，应当遵循过罚相当的原则。 农村非规模化养殖，一般是业户的主要经济来源，有的甚至是老人从事养殖活动。如果采用一刀切的方式，很容易激化矛盾。因此，在法律适用上应当区别对待。山东省保障中央环境保护督察工作协调联络组《关于统筹推进环保督察问题整改的通知》对此问题也做了要求：对与群众生产生活密切相关的畜禽养殖、家庭小型加工点、群众生活急需的小型经营项目，既要及时回应部分群众的合理环保诉求，也要兼顾广大群众的正常生产生活，严格按政策办事，做到实事求是、分类梳理，疏堵结合、稳妥处理。要着眼建立问题整改的长效机制，拿出创新性举措，注重把环境保护与脱贫攻坚、农业生产等结合起来，有效保障群众就业和农民增收，不能简单一关了之、一拆了之。 因此，就非规模化养殖而言，行政机关应当首先进行法律宣传，提高养殖户的守法意识。发现违法行为后，先要求自行整改，或者以责令改正的形式，改正违法行为。情节严重的，方可适用罚款处罚。拒不改正的，可以移送拘留或其责令停产等处理措施。 总体而言，地方政府应当划定养殖区域，建设污水处理设施或者综合利用设施，养殖户入园养殖，可从根本上解决问题。 |
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责任编辑：dongzelaw
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