生态修复工程中职务犯罪的原因及对策研究 ——对开展山水林田湖生态保护修复试点工程的启示
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生态修复工程中职务犯罪的原因及对策研究 ——对开展山水林田湖生态保护修复试点工程的启示 杨爱林，邹志强[i] （江西华邦律师事务所，江西 南昌，330006） 摘要：“山水林田湖是一个生命共同体”，及时修复被破坏的生态环境是实现人与自然和谐发展的必经途径。而在生态修复工程中，职务犯罪屡禁不止，损害政府公信力的同时，也背离了生态修复工程的初衷。通过案例分析研究，生态修复工程领域的职务犯罪具有犯罪类型以贪污贿赂和渎职犯罪为主、犯罪手段隐蔽、犯罪主体多为基层经办人员的特征，得出思想退化、监督不足和预防不力是导致生态修复工程中职务犯罪现象时常发生的主要原因。结合职务犯罪的原因分析，提出通过加强制度预防、进行预防巡视和综合教育等措施，可有效降低生态修复工程中职务犯罪的发生概率，该建议也可为财政部、国土资源部和环境保护部正在推行的山水林田湖生态保护修复试点工程提供参考。 关键词：山水林田湖生态保护修复试点工程；职务犯罪；信息公开 2016年9月30日，财政部、国土资源部和环境保护部联合下发《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》（财建[2016]725号）（以下简称《通知》），《通知》以中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》为总要求，整合财政资金推进山水林田湖生态修复工程建设。《通知》以“山水林田湖是一个生命共同体”为指导，统筹矿山环境治理恢复、土地整治与污染修复、生物多样性保护、流域水环境保护治理等生态环境修复工程，《通知》是推进山水林田湖生态保护修复的重要指导文件。据了解，江西省赣州市山水林田湖生态保护修复工程中央奖补资金达20亿元，首批奖补资金已于2017年6月16日前下拨至各县市及相关单位，[①]同样作为山水林田湖生态保护修复工程的陕西省黄土高原山水林田湖生态保护修复工程也获得中央财政下拨的生态保护修复工程基础奖补资金20亿元。[②] 良好的政策应当配有强有力的执行和监管措施，如何让政策落到实处，同时降低生态修复工程中职务犯罪的发生概率，具有重要现实意义。 一、生态修复工程中职务犯罪的现状及特征 职务犯罪并非法律概念，而是对所有职务相关犯罪的概称，根据《刑法》的相关规定，职务犯罪的外延表现为贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和侵犯公民人身权利、民主权利中的职务犯罪三大类。[③] 2015年，检察机关全年共查办生态环境领域贪污贿赂犯罪案件嫌疑人482人、渎职犯罪案件嫌疑人603人。[④]根据各级人民法院上传在中国裁判文书网的刑事判决书显示，截止2017年7月30日，在生态修复工程中，职务犯罪具有如下特征： （一）犯罪类型以贪污贿赂犯罪和渎职犯罪为主 在中国裁判文书网上，输入关键词“生态修复”，共查找到职务犯罪案件23起，其中渎职犯罪案件4起，该4起犯罪全部定为滥用职权犯罪。查找到贪污贿赂犯罪案件19起，被告人分别以受贿罪、贪污罪、行贿罪和挪用公款罪等罪名被追究刑事责任。贪污贿赂犯罪案件中各罪名详细分布情况如下：
（二）犯罪手段隐蔽性强 在生态修复工程中，职务犯罪普遍具有隐蔽性强的特点。有的利用编制生态修复资金分配方案的职务便利，通过虚构工程量、虚增工程款的方式，帮助他人骗取生态修复补助资金，给国家生态修复专项资金造成重大损失；[⑤]有的在境外银行贷款四川省灾后恢复重建生态修复项目中，利用职务之便，采用虚列支出、虚列成本等方式骗取公款非法占为己有；[⑥]有的利用担任生态修复课题组负责人的职务便利，采用编制虚假预算、虚假发票冲账、编制虚假账目等手段，套取国拨科研经费。[⑦]在这些职务犯罪中，若不进行严格审计或核查，难以发现其中的犯罪线索。 （三）犯罪主体多为基层经办人员 在生态修复工程中，职务犯罪的犯罪主体多为基层具体负责生态修复项目或工程的经办人员。有的是乡镇水利服务站工作人员，具体负责编制河流治理资金分配方案等工作；[⑧]有的为县水务局水土保持股工作人员，参与生态修复水土保持实施项目的招标工作；[⑨]有的为镇政府林业员，负责林业生态修复资金的申报工作；[⑩]有的为村委会工作人员，在协助乡政府管理生态修复工程期间，利用经手公共财物的便利，侵吞公共财物。[11] 二、生态修复工程中职务犯罪的原因分析 通过对现有判决案例的分析，在生态修复工程中，实施职务犯罪行为的原因复杂多样。具体而言，职务犯罪的主要原因如下： （一）思想退化，经不住金钱诱惑 有学者认为，人性的局限性与权力的二重性是职务犯罪的深层原因。[12]笔者赞同该观点，权力具有公共性，行使权力应以服务公共利益为出发点，而贪利是人性的局限性，两者在存在一定冲突。 在有的职务犯罪案件中，作为县级工业园区管委会办公室的工作人员的被告，经不住金钱诱惑，收受他人财物2.5万元，最终被追究刑事责任；[13]在有的职务犯罪案件中，对于灾后恢复重建水土保持项目，国家工作人员在收取行贿人财物后，明知不能按照合同约定的数量足额提供树苗，擅自让村干部以打虚假领条的形式使得行贿人取得了全额工程款，违背了水土保持项目的设立初衷，使国家利益遭受重大损失，也严重损害政府公信力。[14]生态修复领域的职务犯罪案件中，大部分国家工作人员都心存侥幸，未能恪守职务廉洁性的要求，认为有关部门不会追查到自己身上。 (二)监督不足，无法做到事中监管 在生态修复工程中，监督不足也是助长职务犯罪的重要因素。根据监督的主体不同，对预防职务犯罪的监督可分为内部监督和社会监督两种。其中，在生态修复工程的内部监督方面，对生态修复的工程量或补偿数额，有的单位未派员进行再次审核；有的虽然进行了审核，但也只是走形式，直接签字盖章即审核完毕，没有实地查验或抽检。 在社会监督方面，有的生态修复工程信息不公开、公众参与程度低，社会公众及媒体难以进行监督。在生态修复工程领域，构建有效的职务犯罪预防体系，有必要降低公众获取相关信息的难度并提高公众的参与意识。 （三）预防不力，职务犯罪预防被弱化 全国各地有关生态修复工程的实施主体不一，大部分由政府各职能部门负责各自领域的生态修复工程，如林业部门负责水土保持类生态修复工程、渔政部门负责渔业资源修复类生态修复工程、水利部门负责江河水污染类生态修复工程。实施主体不一也导致生态修复工程中职务犯罪预防工作存在“死角”，有些情形不属于任何部门管辖,而有些情形却又存在交叉管辖问题。在职务预防教育工作中，业务主管部门未引起足够重视，存在走过场的情形。 在专门性预防方面，职务犯罪预防工作由各级检察机关反贪局下设的预防部门负责，由于缺乏专门的预防人员，职务犯罪预防工作被边缘化，形成了“忙时搞反贪，闲时搞预防”的不良局面。[15] 三、生态修复工程中职务犯罪的预防建议 对于生态修复工程中的职务犯罪，坚持事后处罚和事前预防相结合，做到惩防并举，可有效促进查处职务犯罪与职务犯罪预防协调发展。[16]对于生态修复工程中，如何预防职务犯罪的发生，笔者提出如下几点建议。 （一）对职务犯罪实现制度化预防 在生态修复工程中，主要分为项目立项、招投标、资金下拨、工程建设、工程验收、审计核算等环节。针对政府组织或参与的生态修复项目，为实现制度化预防，则应对生态修复工程的各个环节设置监督和纠正程序。比如，对于虚列开支或项目型职务犯罪，在审计核算环节应当进行纠正；对于使用虚假材料申报生态修复补助项目的，在项目立项环节应当审核并纠正；对于违反招标投标管理规定的，在招投标环节就应当发现并纠正。当然，对于职务犯罪的事后惩处，应根据案件具体情况，结合《刑法》规定予以处罚。 （二）对生态修复工程进行预防巡视 建议把党内巡视制度延伸到预防职务犯罪领域，不走过场，也不搞形式主义，了解生态修复工程中职务犯罪预防工作的真实情况。根据生态修复工程数量、以往职务犯罪发生情况等因素，选择对生态修复工程的工程招标、资金使用、工程验收等重点环节开展定期或不定期巡视，发现存在职务犯罪迹象的及时依法处理。[17] 在山水林田湖生态保护修复试点工程中，有的地方政府设立山水林田湖生态保护中心，[18]有的地方还设立了领导小组，[19]为提高巡视工作的有效性和针对性，建议在预防巡视过程中，采取由领导小组牵头，由山水林田湖生态保护中心或各职能部门参与的巡视小组，及时发现并处理生态修复工程的职务犯罪问题。 （三）对职务犯罪预防进行综合教育 对于职务犯罪预防，有学者认为虽然道德在预防职务犯罪方面可以起一定作用，但应走出道德理想主义的泥潭，才能使职务犯罪预防取得实效。[20]笔者认为，该观点反映出预防教育的被动性，有些工作人员认为预防职务犯罪只是走形式，导致职务犯罪预防教育变成简单的道德说教，难以起到预防职务犯罪的效果。 为强化生态修复工程领域的职务犯罪预防工作，建议在预防教育的形式上，凡参与生态修复工程的单位及负责人，都应高度重视职务犯罪预防工作，积极开展形式多样的预防犯罪活动，而不能停留在应付状态。在预防教育的内容上，不能仅限于道德教育，还应普及法制教育和案例警示教育，通过对真实案例进行剖析，分析犯罪人员腐化变质的过程，深刻反思，警示工作人员依法用权，从而发挥法律的威慑作用和案例的警示作用。[21] （四）对生态修复工程相关信息做到主动公开 “阳光是最好的防腐剂”，为降低山水林田湖生态保护修复试点工程中职务犯罪的概率，应主动公开工程招投标、资金收支、工程质量等信息及规范性文件。依据《招标投标法》、《招标投标法实施条例》等法律法规，对于国有资金占控股或者主导地位的生态修复工程，依法必须进行公开招标。 除工程招投标信息外，常常被忽略的是对山水林田湖生态保护修复试点工程相关规范性文件的公开工作，若未公开该规范性文件，社会公众和媒体很难对生态修复补助资金的使用情况、工程质量及进度等情况进行实质监督。据了解，江西省赣州市和陕西省延安市作为首批山水林田湖生态保护修复试点地区，均成立了较高规格的工作领导小组，并制定了有关工程管理、资金管理、工程监督考核等规范性文件，但该工程管理、资金管理、工程监督考核等规范性文件并未主动公开，社会公众也很难从网络、报纸等公开渠道获取相关信息，即便对某一生态修复工程存有疑问，也很难作出价值判断，闭门立法难以发挥社会监督作用。 结 语 生态修复工程中的职务犯罪预防工作是一项长期而艰巨的任务，工程实施部门和职务犯罪预防部门均应常抓不懈，应积极优化监管模式，强化监督力度，让社会公众感受到党和政府推行山水林田湖生态修复工程的初衷——树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，将有利于提升政府公信力和法律权威。
[i]作者简介：杨爱林，法学博士，全国律师协会环境、资源与能源法专业委员会委员，江西华邦律师事务创始合伙人，同时担任中国法学会法律文书学研究会理事、江西省律师协会常务理事、江西省法学会金融法研究会常务理事等社会职务；邹志强，江西华邦律师事务所律师。通讯地址：江西省南昌市东湖区奥林匹克大厦4楼，联系电话：13707914008，邮编：330006。
注释：
[①]陈日东，刘燕凤：“赣州市山水林田湖生态保护修复试点工作顺利推进 首批中央奖补资金已下达县（市、区）”，来源：赣州市人民政府网，网址：http://www.ganzhou.gov.cn/zwgk/zwdt/zwyw/201706/t20170619 _929228.htm，访问日期：2017-7-16。
[②]康传义：“山水林田湖生态保护修复工程获中央财政支持”，来源：中央人民政府网，网址：http://www.gov.cn/xinwen/2017-01/19/content_5161192.htm，访问日期：2017-7-16。
[③]林秋萍：《公务员职务犯罪应处资格刑》，《兰州大学学报（社会科学版）》2017年第2期，第182页。
[④]刘子阳：《用足检察监督助推天蓝水清地绿》，《法制日报》2016年3月31日第3版。
[⑤]见南通市中级人民法院刑事判决书（案号：（2016）苏06刑终191号）中法院查明的案件事实。
[⑥]见广元市中级人民法院刑事判决书（案号：（2014）广刑初字第50号）中法院查明的案件事实。
[⑦]见杭州市中级人民法院刑事判决书（案号：（2013）浙杭刑初字第36号）中法院查明的案件事实。
[⑧]见南通市中级人民法院刑事判决书（案号：（2016）苏06刑终191号）中法院查明的案件事实。
[⑨]见四川省宝兴县人民法院刑事判决书（案号：（2016）川1827刑初7号）中法院查明的案件事实。
[⑩]见绵竹市人民法院刑事判决书（案号：（2014）绵竹刑初字第180号）中法院查明的案件事实。
[11]见四川省理县人民法院刑事判决书（案号：（2015）阿理刑初字第25号）中法院查明的案件事实。
[12]刘国良，张睿，杨洪泽等：《职务犯罪内涵及原因认识探析》，《湖北社会科学》2011年第6期，第153页。
[13]见陕西省宁强县人民法院刑事判决书（案号：（2014）宁强刑初字第00074号）中法院查明的案件事实。
[14]见四川省茂县人民法院刑事判决书（案号：（2014）茂刑初字第8号）中法院查明的案件事实。
[15]史建国，王琦，施长征：《职务犯罪预防的重点及对策——以天津市滨海新区为实证研究对象》，《法学杂志》2009年第8期，第112页。
[16]陈正云：《职务犯罪预防工作的法律监督属性》，《人民检察》2011年第19期，第35页。
[17]史建国，王琦，施长征：《职务犯罪预防的重点及对策——以天津市滨海新区为实证研究对象》，《法学杂志》2009年第8期，第113页。
[18]见赣州市人民政府办公厅关于印发《赣州市山水林田湖生态保护中心主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，来源：赣州市政府信息公开网，网址：http://xxgk.ganzhou.gov.cn/wj/qtygwj/201708/t20170822_935522.htm，访问日期：2017-8-10。
[19]见青海省人民政府办公厅《关于成立青海省祁连山山水林田湖生态保护修复试点工作领导小组的通知》，来源：青海省政府信息与政务公开网，网址：http://xxgk.qh.gov.cn/html/1670/299222.html，访问日期：2017-8-10。
[20]刘铁芳：《从理想主义到经验主义——试论传统道德教化价值目标的现代性转向》，《伦理学研究》，2004年第2期。
[21]袁兆春：《浅析职务犯罪预防教育的现状和对策》，《齐鲁学刊》2010年第5期，第93页。
参考文献： [1] 曹明德主编：《环境与资源保护法(第三版)》，中国人民大学出版社2016年版。 [2] 韩德培主编：《环境保护法教程(第七版)》，法律出版社2015年版。 [3] 吴鹏：《论采煤塌陷区生态修复法律制度的完善——以淮南市采煤塌陷区为例》，《资源科学》2013年第2期。 [4] 侯艳芳：《论环境资源犯罪治理中刑事和解的适用》，《政法论丛》2017年第3期。 [5] 吴鹏：《生态修复法制初探——基于生态文明社会建设的需要》，《河北法学》2013年第5期。 [6] 魏旭：《生态修复制度基本范畴初探》，《甘肃政法学院学报》2016年第1期。 |
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