浅论土壤环境保护法立法的必要性
|
浅论土壤环境保护法立法的必要性 作者：陈旭绯律师 摘要：土生万物，土乃生命之本。虽然土壤只是岩石圈最上面薄薄的一层，但他却关乎整个生命圈的繁荣，土壤是连接万物与地球本身的纽带，土壤位于大气、水与岩石之间的核心地带，通过土壤毛细管的运送，与岩石圈的物质以及水分进行交换，进而通过植物将物质与水分运送给其他动植物包括人类，因此说，土壤是环境介质中极为重要且又独特的一个生态系统，也是人类生存所必不可少的珍贵自然资源。同时导致土壤环境损害的原因也是多种多样的，除了土壤资源本身被破坏外，无论是大气污染、水污染、固体废物污染最终也都会以土壤污染的形式呈现，所以说土壤污染是根本性的污染，而源于土壤在生物圈中的重要性，土壤污染最终会通过食物链影响和损害到动物和人类。就目前我国土壤污染以及由此牵涉到的农产品的质量安全局势而言，土壤资源被破坏的现象极为普遍，土壤污染形势极为严峻，农产品质量安全也相当堪忧，故而，为保护我国土壤环境资源，防治土壤污染，改善土壤环境，进而保证农产品质量安全，笔者认为土壤环境保护法立法势在必行。 一、土壤在环境介质中的重要作用 依据《土壤质量词汇（GBT 18834-2002 ）》的定义，土壤（soil）系指“由矿物质、有机质、水、空气及生物有机体组成的地球陆地表面上能生长植物的疏松层。”而依据《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》的定义，“土壤，是指位于陆地表层能够生长植物的疏松多孔物质层及其相关自然地理要素的综合体。”。至于土壤对人类和环境的重要功用，《土壤质量词汇（GBT 18834-2002 ）》认为：土壤“是生态体系的一部分，是调节物质循环和能力循环的载体；能支持植物、动物和人类生活；能接受沉积物质和保存孔隙水；是基因的储存库；能聚积大气和水污染物；能堆放人类活动产生的物质如城市生活垃圾、工业固体废物及疏浚物等”。 应该说，整个自然界划分为大气圈、水圈、土壤圈、岩石圈和生物圈。从土壤圈在环境介质中所占据的空间位置来看，它处于岩石圈、水圈、大气圈和生物圈相互交接的地带，是联结自然界中有机界和无机界的中心环节，正是由于土壤所处的特殊的地位，土壤在整个陆地生态系统发挥着非常重要的作用，尤其是对于动植物生长和人类生存的重要作用。而土壤的污染亦由于土壤的特殊地位，加之土壤是一个开放的生态系统，以及自然届中大气、水流等的运行规律的作用，大气污染物通过沉降、水污染物通过水流搬运和沉积、固体污染物直接接触和污染土壤，以及农业耕作中农药、化肥和除虫剂等的大量使用造成的土壤损害等，最终导致土壤成了各种污染物的最终集聚地。 二、土壤污染带来的危害 《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》规定，“本法所称土壤污染，是指因人为因素导致某种物质进入土壤，引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变，影响土壤功能和有效利用，危害人体健康或者破坏生态安全。”土壤圈作为自然界中一个重要的生态系统，且作为一个开放的生态系统，它与各种环境介质进行着物质和能量的交换，土壤污染很多层面上是源于环境介质中各种因素的叠加所致，而土壤污染所带来的危害除导致作为不可再生的自然资源之一的土壤资源减少、土壤环境损害、土壤质量下降，进而导致农作物产量和品质下降外，更为严重的是土壤对一些污染物具有富集作用，一些毒性大的污染物，如汞、镉等重金属容易富集在土壤中，又通过土壤富集到作物果实中，最终到达作为食物链顶层的人类的身体中，导致各种疾病，比如说震惊世界的日本20世纪初期的痛痛病，就是由于土壤污染导致金属镉在人体内大量富集而引起的疾病。又如近些年我国辽宁沈阳张士灌区由于长期引用工业废水灌溉，导致土壤和稻米中重金属镉含量超标，人畜不能食用，土壤不能再作为耕地，只能改作他用，等等。 根据2014年国家环境保护部会同国土资源部公布的《全国土壤污染状况调查公报》结果可以看出，我国土壤污染状况非常不容乐观，很多地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，全国土壤总的点位超标率是16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%，这也意味着我国的土壤资源正在遭受着巨大的破坏，而土壤环境亟待保护和改善。 土壤资源对于人类极其重要，而土壤污染的治理却极为艰难，相对与水和大气而言，污染物更难在土壤中迁移、扩散和稀释，尤其是土壤中的重金属更难以降解，重金属对土壤的污染基本上是一个不可逆转的过程，不仅仅是重金属，土壤中的许多有机污染物也需要很长的时间才能降解，对于土壤污染治理难度大、成本高、周期长、见效慢是国际社会土壤保护的普遍共识，而随着土壤资源的日渐减少和破坏，土壤污染问题日益凸显，土壤环境安全问题以及由此引起的农产品质量安全问题更是引起社会广泛关注并造成一定程度的恐慌。除此之外，不少地方由于城市产业的转型，原本城市里的工厂迁址他处，而某些从事过有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业的工厂原有地址的土壤被污染后未做或未做到科学有效的修复即直接使用，从而导致污染地块对人体健康的污染事件也屡见报端，由此也导致一系列尖锐的社会矛盾和问题，比如2016年常州外国语学校毒地污染事件等。 三、土壤环境保护法立法的必要性 （一）、我国土壤环境保护立法的概况 尽管我国的土壤污染问题日渐严重，但长期以来，我国一直缺乏对于土环境壤保护方面的立法，有关土壤环境保护的法律规定均散见于如《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《草原法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《农业法》、《农产品质量安全法》以及《危险化学品安全管理条例》、《农药管理条例》、《基本农田保护条例》、《土地复垦条例》、《污染地块土壤环境管理办法（试行）》等相关法律法规中，土壤环境保护缺乏系统性和针对性，而土壤污染导致的包括农产品质量安全和污染地块（俗称：“毒地”）健康损害等各种问题却屡见报端。 在土壤环境保护立法工作推进层面，尽管我国的土壤环境保护立法工作起步晚，但是也一直都在开展着土壤环境保护方面政策研究和制度倡导等方面的工作，并出台了土壤环境保护的相关政策和制度，例如，早在1995年我国就发布了《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）；经过为时近十年的调查，2014年环境保护部公布了《全国土壤污染状况调查公报》；2016年5月28日，针对公报所呈现的严峻的土壤污染状况，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（俗称：“土十条”）；2017年6月底，几经酝酿的《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》（以下简称”土壤污染防治法（草案）”)面市，并于2017年7月底前完成了向社会公众公开征集意见和建议，这一切说明我国的土壤环境保护正在一步一个脚印往前推进中。 （二）、土壤污染防治法不足以全面保护土壤环境 土壤环境保护方面的立法出台多年来都可谓是土壤环境保护领域的千呼万唤，今年6月土壤污染防治法（草案）应运问世。土壤污染防治法（草案）共分九章，分别为第一章总则，第二章标准、调查、监测和规划，第三章预防和保护，第四章农用地土壤污染的风险管控和修复，第五章建设用地土壤污染的风险管控和修复，第六章土壤污染防治经济措施，第七章监督检查，第八章法律责任，第九章附则。 土壤污染防治法（草案）第一条写明“为防治土壤污染，保障农产品质量安全和公众健康，促进土壤资源永续利用，保护和改善环境，推进生态文明建设，制定本法。”，从该条的规定可以看出，本法是定位于土壤污染防治，从而旨在“保障农产品质量安全和公众健康，促进土壤资源永续利用，保护和改善环境”的法律，然而笔者认为由于土壤生态系统的开放性以及对于人类生存的特殊性和稀缺性，土壤污染防治法单一定位于土壤污染本身进行防治，而不是从保护土壤资源、改善土壤环境质量的角度出发，杜绝其它环境介质污染对土壤污染的叠加影响，很难做到全面保护土壤环境。 《土壤污染防治行动计划》即“土十条”强调“以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点”，目标是“到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环”，所以说土壤资源保护与土壤环境改善应是土壤保护立法的出发点和贯彻始终的原则，终极目的是土壤生态系统的良性循环和土壤资源的永续利用，土壤污染防治法作为一个污染防治方面的单行法难以当此重任，而应从土壤环境全面保护的角度进行立法。 （三）、土壤环境保护法中应设立的原则和制度 科学立法保护无疑是土壤环境保护或说土壤资源保护的基础和重要保障，充分保护我国的土壤资源，改善土壤环境质量，促进土壤资源永续利用，保障保障农产品质量安全和公众健康，应作为土壤环境保护法的立法宗旨，同时土壤环境保护法应将“土十条”确立的“以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点”作为立法的核心和原点，为实现这些立法目的，同时也为了对土壤这种极为重要的自然资源来加以保护和合理利用，土壤环境保护法中也要分章节分别规定防止其他环境介质以及人类活动对土壤资源的破坏。 借鉴有关国家和地区的立法经验，并充分考虑到我国土壤资源的现状，笔者建议在土壤环境保护法的总则中规定保护优先、预防为主、维护和恢复土壤生态系统良性循环的原则；在土壤环境保护的法律制度构建上，建议建立土壤环境质量管理制度、污染预警制度、污染预防制度、风险管控制度、土壤修复制度、污染损害担责制度、信息公开制度、公众参与制度等法律制度，并结合目前我们农用地污染严重、农产品质量存在严重安全隐患的现象，构建农用地地特别保护制度。在具体章节上，鉴于土壤污染常常受到水污染、大气污染等的叠加影响，建议将防治大气污染物对土壤环境的损害、防治水污染物对土壤环境的损害、防治固体污染物对土壤环境的损害等分不同章节加以约束和规定，同时设立农用地土壤保护和建设用地土壤防护等章节来防控污染和保护土壤资源。 |
Tags：
责任编辑：dongzelaw
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
