土壤环境修复相关法律业务的发展
|
土壤环境修复相关法律业务的发展 邵卫国 内容摘要：我国的土壤污染严重，已经危及到人民群众的食品和居住安全，土壤环境修复势在必行。随着我国相关政策法律的出台和不断完善，为土壤修复提供法律服务就有了市场需求。《土壤污染防治法》的制定和出台，与土壤环境修复相关的法律业务一定会被激发出来，成为环保律师的一个新的业务增长点。 关键词：土壤污染、土壤环境修复、土壤环境修复的法律业务、增长点。 一、我国土壤污染现状 根据国务院决定，2005 年4 月至2013 年12 月，我国开展了首次全国土壤污染状况调查。2014年4月17日，环境保护部、国土资源部联合发布了《全国土壤污染调查公报》。公报显示： 全国土壤总的超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。污染类型以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。 从污染分布情况看，南方土壤污染重于北方；长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大;镉、汞、砷、铅4 种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。 其中，耕地土壤点位超标率为19.4%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。 建设用地中，(一)重污染企业用地超标点位占36.3%，主要涉及黑色金属、有色金属、皮革制品、造纸、石油煤炭、化工医药、化纤橡塑、矿物制品、金属制品、电力等行业；(二)工业废弃地超标点位占34.9%，主要污染物为锌、汞、铅、铬、砷和多环芳烃，主要涉及化工业、矿业、冶金业等行业；(三)工业园区超标点位占29.4%。其中，金属冶炼类工业园区及其周边土壤主要污染物为镉、铅、铜、砷和锌，化工类园区及周边土壤的主要污染物为多环芳烃；(四)固体废物集中处理处置场地超标点位占21.3%，以无机污染为主，垃圾焚烧和填埋场有机污染严重。 2016年11月5日，由中国环境科学研究院、中国科学院南京土壤研究所、中国科学院地理科学与资源研究所、环境保护部环境规划院等22家土壤修复相关的知名科研院所联合发布的《2016-2020年中国土壤修复技术与市场发展研究报告》称：农田污染方面，我国农田污染以重金属污染为主，主要分布在我国南方湘、赣、鄂、川、桂、粤等省区，污染区域主要为工矿企业周边农区、污水灌区、大中城市郊区和南方酸性水稻土区等。 污染场地方面，2001至2008年，我国共有98000家企业关停或搬迁，且大部分为化工、农药、钢铁等大量排放危险废弃物的企业，很可能为高风险污染场地。综合国内企业数量、搬迁污染调查，我国的污染场地数量在100万至200万块。 矿山污染方面，目前我国废弃矿山的复垦率仅达10％，需要环境恢复与治理的废弃矿山面积约150多万公顷，其中，重金属矿区占30%，超过700处，湖南、广东、广西、四川、陕西、安徽、河北等地占总数的41%。 从以上两个报告可以大致判断，无论是耕地还是建设用地，我国的土壤污染都比较严重。 二、土壤污染的危害 土壤污染的危害主要表现在以下三个方面： 一是影响农产品的产量和品质，危害人体健康。土壤污染会影响作物生长，造成减产；农作物可能会吸收和富集某种污染物，影响农产品质量，给农业生产带来巨大的经济损失；长期食用受污染的农产品可能严重危害身体健康。 二是危害人居环境安全。住宅、商业、工业等建设用地土壤污染还可能通过经口摄入、呼吸吸入和皮肤接触等多种方式危害人体健康。污染场地未经治理直接开发建设，会给有关人群造成长期的危害。 三是威胁生态环境安全。土壤污染影响植物、土壤动物（如蚯蚓）和微生物（如根瘤菌）的生长和繁衍，危及正常的土壤生态过程和生态服务功能，不利于土壤养分转化和肥力保持，影响土壤的正常功能。土壤中的污染物可能发生转化和迁移，继而进入地表水、地下水和大气环境，影响其他环境介质，可能会对饮用水源造成污染。 大量事实证明，土壤污染的危害是巨大的。当人们的环保意识和社会经济发展到一定程度，进行土壤环境修复就有了迫切的现实需求。 三、我国土壤环境修复的政策及立法 （一）土壤环境修复的政策 2016年5月28日，国务院发布了《土壤污染防治计划》国发【2016】31号（以下简称“土十条”），这是我国针对土壤污染防治方面一个纲领性文件。 土十条提出，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，立足我国国情和发展阶段，着眼经济社会发展全局，以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，坚持预防为主、保护优先、风险管控，突出重点区域、行业和污染物，实施分类别、分用途、分阶段治理，严控新增污染、逐步减少存量，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系，促进土壤资源永续利用。 工作目标：到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控。到2030年，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。 主要指标：到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。 土十条在坚持预防为主、保护优先的前提下，为实现上述工作目标和主要指标，从以下几个方面提出要开展污染治理与修复，改善区域土壤环境质量： 1、明确治理与修复主体。按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。 2、制定治理与修复规划。以影响农产品质量和人居环境安全的突出土壤污染问题为重点，制定土壤污染治理与修复规划，明确重点任务、责任单位和分年度实施计划，建立项目库。 3、有序开展治理与修复。确定治理与修复重点。结合城市环境质量提升和发展布局调整，以拟开发建设居住、商业、学校、医疗和养老机构等项目的污染地块为重点，开展治理与修复。 强化治理与修复工程监管。治理与修复工程原则上在原址进行，并采取必要措施防止污染土壤挖掘、堆存等造成二次污染；需要转运污染土壤的，有关责任单位要将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向、最终处置措施等，提前向所在地和接收地环境保护部门报告。工程施工期间，责任单位要设立公告牌，公开工程基本情况、环境影响及其防范措施；所在地环境保护部门要对各项环境保护措施落实情况进行检查。工程完工后，责任单位要委托第三方机构对治理与修复效果进行评估，结果向社会公开。实行土壤污染治理与修复终身责任制。 4、监督目标任务落实。各省级环境保护部门要定期向环境保护部报告土壤污染治理与修复工作进展；环境保护部要会同有关部门进行督导检查。各省（区、市）要委托第三方机构对本行政区域各县（市、区）土壤污染治理与修复成效进行综合评估，结果向社会公开。 可以说，土十条的发布和实施，开启了我国土壤环境修复的新纪元，土壤污染防治立法空前加强。 （二）土壤环境修复的立法 土十条明确提出要加快推进立法进程。即：配合完成土壤污染防治法起草工作。适时修订污染防治、城乡规划、土地管理、农产品质量安全相关法律法规，增加土壤污染防治有关内容。2016年底前，完成农药管理条例修订工作，发布污染地块土壤环境管理办法、农用地土壤环境管理办法。2017年底前，出台农药包装废弃物回收处理、工矿用地土壤环境管理、废弃农膜回收利用等部门规章。到2020年，土壤污染防治法律法规体系基本建立。各地可结合实际，研究制定土壤污染防治地方性法规。 在此背景下，环保部出台了《污染地块土壤环境管理办法》（试行）。除此之外，全国人大制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》（草案）、环保部制定《农用地土壤环境管理办法》（试行）（草案）已经向社会征求意见。其中所涉及到的土壤环境修改的内容有： 1、《污染地块土壤环境管理办法》（试行） 《污染地块土壤环境管理办法》（试行），以下简称《办法》，2016年12月31日由环保部发布，2017年1月1日起实施。法律位阶属于部委规章。 《办法》在污染地块治理和修复的主体责任确定上，吸收土十条的相关内容，并在此基础上，进一步规定“土壤污染治理与修复实行终身责任制”。《办法》还规定，受委托的专业机构、第三方机构，对相关活动的调查报告、评估报告的真实性、准确性、完整性负责。受委托从事风险管控、治理与修复的专业机构，在风险管控、治理与修复等活动中弄虚作假，造成环境污染和生态破坏，除依照有关法律法规接受处罚外，还应当依法与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。 在污染地块的治理与修复方面，《办法》规定，对拟开发利用为居住用地和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施用地的污染地块，经风险评估确认需要治理与修复的，土地使用权人应当开展治理与修复。 在对污染地块进行修复时，《办法》规定土地使用权人应当： （1）编制污染地块治理与修复工程方案，并及时上传污染地块信息系统。 （2）在工程实施期间，将治理与修复工程方案的主要内容通过其网站等便于公众知晓的方式向社会公开。 （3）采取措施，防止对地块及其周边环境造成二次污染。 （4）设立公告牌和警示标识，公开工程基本情况、环境影响及其防范措施等。 （5）治理与修复工程完工后，委托第三方机构按照国家有关环境标准和技术规范，开展治理与修复效果评估，编制治理与修复效果评估报告，及时上传污染地块信息系统，并通过其网站等便于公众知晓的方式公开，公开时间不得少于两个月。 《办法》还规定，污染地块未经治理与修复，或者经治理与修复但未达到相关规划用地土壤环境质量要求的，有关环境保护主管部门不予批准选址涉及该污染地块的建设项目环境影响报告书或者报告表。污染地块经治理与修复，并符合相应规划用地土壤环境质量要求后，可以进入用地程序。 2、《农用地土壤环境管理办法》（试行）（草案） 2016年11月10日-18日，环保部办公厅发函致有关单位，征求《农用地土壤环境管理办法》（试行）（草案）【以下简称《办法》（草案）】的意见。2017年8月1日，环保部召开2017年第3次部务会议，审议并原则通过《农用地土壤环境管理办法（试行）（草案）》。 《办法》（草案）规定，按土壤污染状况，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格保护类。在优先保护类耕地集中区域原则上不得建设有色金属冶炼、石油化工、化工、焦化、电镀、制革等土壤污染重点监管行业企业。 《办法》（草案）规定，造成农用地土壤污染的单位和个人应当承担农用地污染调查、监测、风险评估、风险管控或者治理与修复的责任。有下列情形之一的，应当确定为农用地土壤污染责任人： （1）从事生产、经营等活动，造成农用地土壤污染的单位或者个人； （2）向农用地土壤施用国家有关法律法规禁用的农用化学品或使用有毒有害物质超标的肥料、土壤改良剂，造成农用地土壤污染的单位或者个人； （3）因突发环境事件造成农地土壤污染的单位或者个人； （4）其他直接或者间接造成农用地土壤污染的单位或者个人；污染责任人灭失或者无法确定的，由所在地县级人民政府承担相关责任。 环保部门通过现场检查、监测、接到举报或者污染事故报告，对有下列情形的受到污染的农用地地块，应当要求污染责任人委托有能力的技术单位开展污染调查和风险评估，并将调查和风险评估结论报当地环境保护等相关部门备案。 （1）工矿企业污染影响区； （2）规模化养殖污染影响区； （3）固体废物处理处置污染影响区； （4）重大污染事故影响区； （5）其他重大污染影响区。 对于需要对农用地土壤进行治理与修复的，《办法》（草案）规定，污染责任人应当委托有能力的技术单位根据土壤污染调查和风险评估结果，编制农用地土壤污染治理与修复方案，并报当地环保部门等相关部门备案。治理与修复活动结束后，污染责任人要委托有能力的技术单位对治理与修复效果进行评估，评估结果报当地环保等主管部门备案，并向社会公开。 农用地土壤污染责任人未按规定开展土壤污染调查与风险评估并编写调查与风险评估报告，未按规定编制农用地土壤污染治理与修复方案并组织实施的，未按规定对治理与修复效果进行评估和公开的，由县级以上环保部门责令限期改正，处三万元以下罚款。 对于从业单位的管理，《办法》（草案）规定，通过企业信用公示系统向社会公开。 3、《中华人民共和国土壤污染防治法》（草案） 2017年6月22日，全国人大对《中华人民共和国土壤污染防治法》（草案）（以下简称《土壤污染防治法》（草案））进行了第一次审议。之后又进行了为期一个月的征求意见。 有关土壤污染的修复，《土壤污染防治法》（草案）在第四章和第五章，分别用一章的篇幅规定了“农用地土壤污染的风险管控和修复”和“建设用地土壤污染的风险管控和修复”。 对于农用地土壤污染责任人的认定，根据土壤污染状况普查和监测、现场检查结果，并对下列农用地地块进行土壤及地下水污染状况调查，认定土壤污染责任人： （1）产出的农产品污染物含量超标的； （2）作为或者曾作为污水灌溉区的； （3）用于或者曾用于规模化养殖、固体废物堆放、填埋的； （4）曾作为工矿用地或者发生过重、特大污染事故的； （5）有毒有害物质及危险废物生产、贮存、利用和处置设施周边的； （6）国务院环境保护、国土资源、农业、林业主管部门规定的其他情形。 对于产出的农产品污染物含量超标的土壤污染地块，需要采用修复措施的，应当由土壤污染责任人负责修复。土壤污染责任人无法承担修复责任的，由地方人民政府代为修复。地方人民政府及其有关部门对因承担土壤及地下水污染状况调查、风险评估、风险管控和修复等活动所支出的费用，有权向土壤污染责任人追偿。 对于建设用地土壤污染的风险管控和修复，《土壤污染防治法》（草案）规定，根据土壤污染状况普查和监测，环保部门首先要求土地使用权人对规定的建设用地地块进行土壤及地下水污染状况调查，查明污染类型和污染来源，报当地环保部门。环保部门根据调查结果，组织专家或者委托第三方机构进行评估，认定土壤污染责任人。 土壤污染责任人的义务： （1）进行土壤污染风险评估，编写土壤污染风险评估报告，并报当地人民政府环境保护主管部门备案。 （2）按照有关法律法规、标准以及风险评估报告的要求，采取相应的风险管控措施，并定期向当地人民政府环境保护主管部门报告. （3）对土壤污染风险管控和修复名录中需要实施修复的污染地块，负责修复。 （4）结合土地利用规划和城乡规划编制污染地块土壤修复方案，报当地人民政府环境保护主管部门备案；地下水受到污染的，修复方案中应当包括对地下水修复的内容，并征求地方人民政府水行政主管部门意见。 （5）应当委托环境监理机构对修复活动进行环境监理。 （6）污染土壤修复完工后，应当另行委托有关机构对修复效果进行评估，并将评估结果报地方人民政府环境保护主管部门备案。 （7）未达到土壤污染风险管控标准的，禁止开工建设任何与修复无关的项目。 （8）污染土壤修复完工后，仍需采取后期管理措施的，应当按照修复方案的相应要求，实施后期风险管控措施和相应的评估工作。 （9）污染土壤造成人身或者财产损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。 土壤污染责任人无法认定或消亡的，由土地使用权人承担上述法定义务。 《土壤污染防治法》（草案）同时规定，国家建立土壤污染防治基金制度。设立中央和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染治理和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定或者消亡的土壤污染治理以及政府规定的其他事项。对本法实施之前产生的，并且土壤污染责任人无法认定或者消亡的污染地块，土地使用权人实际承担风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染治理。 在法律责任方面，《土壤污染防治法》（草案）除了规定，土壤污染责任人或土地使用权人不履行法定义务，由环保部门责令改正，并给予行政处罚外，还规定环保部门有权委托他人代为履行，所需费用由土壤污染责任人或者土地使用权人承担；拒不承担的，依据国家有关法律强制执行，以及土地使用权人的风险管控和自行修复费用的追偿、要求土壤污染责任履行风险管控和修复义务及在土壤污染责任人无法认定或消亡的侵权赔偿责任。 当然，《办法》（草案）和《土壤污染防治法》（草案）还未正式出台，上述法条的内容或许有变化。但不管怎么变化，土壤环境修复已成为大势所趋，这一点是不可逆转的。 四、土壤环境修复的法律业务展望 据《中国土壤修复技术与市场发展研究报告(2016~2020)》称，2016-2020年，我国土壤修复市场空间保守估计约849亿元。另据中国土壤环境修复产业技术创新战略联盟称，目前全国污染场地数量在100万至200万块，国内土壤修复市场总容量约为204729.2亿元。而土十条、《污染地块土壤环境管理办法》（试行）的实施及即将出台的《农用地土壤环境管理办法》（试行）《土壤污染防治法》将为我国土壤环境的修复提供了政策依据和法律保障，与此相适应的法律业务也将成为下一个发展的蓝海。 1、PPP法律业务 《土壤污染防治法》规定，国家建立土壤污染防治基金制度，设立中央和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染治理和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定或者消亡的土壤污染治理以及政府规定的其他事项。但是，土壤修复对资金的巨大需求，单靠上述基金是无法保障的。因此，这就给民间资本的介入留下了市场空间。 对于需要修复的污染土壤或污染地块，可以借鉴PPP模式引入民间资本，经修复后，修复者获得土地经营权或建设用地的土地使用权。 在此之前，PPP模式多用于城市基础设施、污水处理场、垃圾填埋（焚烧）场的建设方面，作为环保律师，我们可以探索将这种模式应用到土壤环境的修复之中，使之成为一个新的业务增长点。 2、土壤污染及修复情况的尽职调查。 无论是农用地还是建设用地，土壤是否受到了污染及修复情况如何，将对农用地的经营、建设用地的使用权人产生重大的法律风险，而事先进行尽职调查，可以有效地防范交易风险，避免产生巨大的经济损失。 以建设用地为例，投资人拟以股权受让的方式取得某宗地的土地使用权，如果该宗地为污染地块且未经修复，按照《污染地块土壤环境管理办法》（试行）的规定，环保部门不予批准项目的环评文件。按照《环境影响评价法》的规定，未经环评审批，建设项目不得开工建设。这样的话，就有可能给投资人造成巨大的经济损失。如果项目已经建成，所占用的土壤污染未经修复或者没有按标准修复，还可能给业主的人身健康造成损失。受害的业主可以起诉开发商或土壤污染责任人，要求赔偿损失。 还有，在一些重组或并购的项目中，特别是涉及到那些对土壤污染造成污染的重点行业，尽职调查的内容不能缺少对标的公司所使用的土地及周边土壤污染状况的尽职调查。否则，所出具尽调报告因缺少上述内容而存在不尽职的法律风险。 3、绿色信贷。 进行土壤环境修复，离不开银行的信贷支持。《土壤污染防治法》（草案）规定，国家鼓励金融机构加大对土壤污染风险管控和修复的信贷投放。国家鼓励相关金融机构在办理土地抵押业务时开展土壤污染调查。 为了保证银行信贷资金的安全，银行在从事上述业务时，必然要对相关的风险进行评估和管控，与专业的环保律师合作，让律师把控风险，应该是银行实现绿色信贷的最佳途径。所以，一旦上述法律和规章颁布实施，开拓银行客户，可以成为环保律师的一个业务着力点。 4、专项法律顾问。 所谓专项法律顾问，是指专业的律师或律师所仅对客户的某个项目或者某类需求，提供专业的法律顾问服务。 为提高市场主体对土壤污染进行治理和修复的积极性，国家从政财、税收、价格、金融等多方面给了政策优惠。专业的环保律师不仅可以为客户提供专业的咨询服务，还可以为客户提供风险管控、申请基金和税收优惠等专项服务，满足客户的特殊需求。 比如《土壤污染防治法》（草案）规定：“列入土壤污染重点监管行业名录、从事土壤污染修复等土壤污染高风险的企业应当投保环境污染强制责任保险”。环保部和保监会正在制定的《环境污染强制责任保险管理办法》，该办法的征求意见稿中规定，保险公司在承保前要开展环境风险评估，在保险合同期内对所承保的环境污染高风险企业进行投保后的风险排查。作为专业的环保律师，可以在技术人员的配合下组成专家团队，完成上述工作。 5、其他与土壤环境修复相关的法律业务。 《土壤污染防治法》出台后，可能会有一大批与此相关的诉讼法律业务产生。比如，在民事诉讼方面：社会组织提起的与土壤污染相关的公益诉讼、土地使用权人与土壤污染责任人的承担土壤污染风险管控和修复义务的诉讼、受害人与土壤污染责任人侵权诉讼等。在行政方面，土地使用权人或土壤污染责任人不服环保等部门的具体行政行为，而提出的听证、行政复议、行政诉讼。涉及到土壤污染犯罪的，还有可能产生刑事辩护业务。当然，还有为行政执法机关提供的相关法律服务。 当然，这些诉讼业务门槛低，大部分律师学习了相关法律都可以做。这些业务虽然会产生，但不应当成为专业的环保律师业务开拓的重点。专业的环保律师应当把主要精力放在环保新业务，即环保非诉讼业务上。只有这样，才能发挥我们的专业优势，实现律师的专业价值。 总之，在环保新常态下，每当有国家新的政策或法律法规及规章的颁布，就会产生与之相关的法律业务。比如绿色证券、排放权交易、合同能源管理、绿色信贷、企业的环保合规性审查、还有最近被频频提到的绿色“一带一路”建设等，都与环保相关，只要我们把这些环保因素研发成服务产品，就会成为我们新的业务增长点。作为环保律师，我们不要在传统的环保业务上与其他律师竞争，我们的服务对象应该是高质量客户。我们相信，随着我国土壤立法的不断完善，与土壤环境修复相关的法律业务一定会被激发出来，成为环保律师的一个新的业务增长点。 邵卫国 2017年8月18日 |
Tags：
责任编辑：dongzelaw
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
