从法律角度谈绿色“一带一路”建设
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从法律角度谈绿色“一带一路”建设 北京市道和律师事务所 黄鹰 主任律师、邱锡梅 律师 内容提要 2017年4月24日，国家环境保护部、外交部、发展改革委员会、商务部联合发布《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》；2017年5月12日，国家环境保护部发布《“一带一路”生态环境保护合作规划》；2017年5月16日，国家环境保护部发布《“一带一路”生态环境保护合作规划》。在“一带一路”建设中坚持绿色可持续发展，是将绿色发展理念转化为综合国力和国际竞争优势的关键所在。本文旨在分析绿色“一带一路”建设现状及存在的问题，并提出相关法律建议。 一、 绿色经济与绿色“一带一路”建设 1、绿色经济理念 党的十八届五中全会上，习近平同志提出创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，将绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念，作为“十三五”乃至更长时期我国经济社会发展的一个基本理念[1]。绿色经济是以市场为导向、以传统产业经济为基础、以经济与环境的和谐为目的而发展起来的一种新的经济形式，是产业经济为适应人类环保与健康需要而产生并表现出来的一种发展状态。绿色发展理念以人与自然和谐为价值取向，以绿色低碳循环为主要原则，以生态文明建设为基本抓手。绿色发展理念的提出，体现了我们党对我国经济社会发展阶段性特征的科学把握。走绿色低碳循环发展之路，是突破资源环境瓶颈制约、消除党和人民“心头之患”的必然要求，是调整经济结构、转变发展方式、实现可持续发展的必然选择。[2] 2、绿色“一带一路”建设的提出 国家发展改革委、外交部、商务部于2015年3月28日联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出：“在投资贸易中突出生态文明理念,加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作,共建绿色丝绸之路”、“强化基础设施绿色低碳化建设和运营管理,在建设中充分考虑气候变化影响。”[3] 2017年4月24日，国家环境保护部、外交部、发展改革委员会、商务部联合发布《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》，提出推进绿色“一带一路”建设是分享生态文明理念、实现可持续发展的内在要求，是参与全球环境治理、推动绿色发展理念的重要实践，是服务打造利益共同体、责任共同体和命运共同体的重要举措；目标是根据生态文明建设、绿色发展和沿线国家可持续发展要求，构建互利合作网络、新型合作模式、多元合作平台，力争用3-5年时间，建成务实高效的生态环保合作交流体系、支撑与服务平台和产业技术合作基地，制定落实一系列生态环境风险防范政策和措施，为绿色“一带一路”建设打好坚实基础；用5-10年时间，建成较为完善的生态环保服务、支撑、保障体系，实施一批重要生态环保项目，并取得良好效果。 2017年5月12日，国家环境保护部发布《“一带一路”生态环境保护合作规划》，对绿色“一带一路”的重要意义、总体要求、重大项目、保证措施等均作了规定。 2017年5月16日，国家环境保护部发布《“一带一路”生态环境保护合作规划》，指出生态环保合作是绿色“一带一路”建设的根本要求，是实现区域经济绿色转型的重要途径，也是落实2030年可持续发展议程的重要举措。该《规划》还确定了以下六个方面的重点工作：一是突出生态文明理念，加强生态环保政策沟通；二是遵守法律法规，促进国际产能合作与基础设施建设的绿色化；三是推动可持续生产与消费，发展绿色贸易；四是加大支撑力度，推动绿色资金融通；五是开展生态环保项目和活动，促进民心相通；六是加强能力建设，发挥地方优势。规划还就各领域的重点项目和保障措施作了详细部署。[4] 二、 “一带一路”建设以来我国生态环保法律建设及各国合作情况 1、我国生态环保法律建设情况 2014年4月24日，《环境保护法》草案经历4次审议，最终修订通过。这部法律增加了政府、企业各方面责任和处罚力度，被专家称为“史上最严的环保法”。《大气污染防治法》于2015年8月29日修订通过，该法律从修订前的七章66条扩展到现在的八章129条，被称为"史上最严"的大气污染防治法。2016年7月2日修订的《环境影响评价法》规定了登记表备案的格式、管理流程、法律责任等，明确由环境保护部统一布设网上备案系统，地方环保部门负责实施;建设单位自行填报、在线提交登记表;环保部门对备案信息予以公开，并开展相应的监督检查。2016年12月25日通过的《环境保护税法》要求直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人缴纳环境保护税。2017年6月27日修订的《水污染防治法》强化地方责任，突出饮用水安全保障，完善排污许可与总量控制、区域流域水污染联合防治等制度，加严水污染防治措施，加大对超标、超总量排放等的处罚力度。2017年6月28日发布的《土壤污染防治法(草案)》从预防、管控、明责三大方面开出对症药方，专门提出了土壤污染防治经济措施，要求各级人民政府安排必要的资金，用于土壤污染状况普查、风险评估、治理修复等，以及对涉及土壤污染事件应急处置的支出等。 2、各国合作情况 《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》确定了八个重点建设领域，其中包括加强生态环境保护及能源资源开发合作。 2017年5月15日，由来自30个国家的领导人和联合国、世界银行、国际货币基金组织负责人出席的圆桌峰会上通过的《“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》将合作目标之一定为“决心阻止地球的退化，包括在气候变化问题上立即采取行动，鼓励《巴黎协定》所有批约方全面落实协定；以平等、可持续的方式管理自然资源，保护并可持续利用海洋、淡水、森林、山地、旱地；保护生物多样性、生态系统和野生生物，防治荒漠化和土地退化等，实现经济、社会、环境三大领域综合、平衡、可持续发展。”其合作原则之一为“平衡和可持续。强调项目的经济、社会、财政、金融和环境可持续性，促进环境高标准，同时统筹好经济增长、社会进步和环境保护之间的关系。” 三、 “一带一路”提出以来存在的生态环境问题 1、经济发展带来的环境问题 以津京冀地区为例近期发布的《"十三五"北京社会治理规划》提及北京社会治理的一个重要目标是，"十三五"末城六区常住人口要比2014年下降15%左右，即5年间减少约200万人，其中2016年安排的任务为38.7万，但由于主城人口疏解难度大、远郊区没有就业岗位，同时交通配套尚不发达等原因，导致到今年9月底，六城区实际只减少了9.6万，只完成了实际进度的1/3。[5] 2015年，北京通过调整产业、优化能源结构等相关举措加大空气污染治理力度，其中公布的数据显示2015年北京PM2.5平均浓度为80.6微克/立方米，较2014年下降了6.2%，超额完成全年下降5%的目标。除此以外，2015年本市空气质量不达标天数179天，占全年天数的49%，PM2.5平均浓度超过国家标准1.3倍，是全国空气质量最差的十个城市之一。进入2016年以来，北京市前三个季度PM2.5浓度为62微克/立方米，同比下降10.1%，但进入10月以后，北京市出现若干次持续时间较长、范围较大的污染过程，多次启动了重污染天气预警，采取了预警应急措施，大气污染治理的任务仍刻不容缓，近期，中央第一环境保护督察组进驻北京市开展环境保护督察工作。[6] 高德地图在2016年初发布了《2015年度中国主要城市交通分析报告》，数据显示，北京高峰拥堵延时指数2.06，平均车速22.61公里/小时，[7]北京毫无悬念稳居拥堵城市榜首，且交通拥堵程度持逐渐恶化形势。 市政府印发的《北京市“十三五”时期水务发展规划》指出：南水北调中线通水后，北京市生活刚性需水得到基本满足，有效缓解了水资源紧张状况，但人均水资源量仍远低于国际公认的年人均500立方米的极度缺水标准，生态环境用水需求仍存在较大缺口。 “近几年来，‘煤改电’、‘煤改气’等措施让北京对天然气的需求日益增长。”2015年北京已经成为全球第三大天然气消费城市，单日天然气用气量突破1亿立方米，今冬市燃气集团还进行了海上储备，共计采购10船LNG船货，合计9亿立方米。[8] 2、生态环保法律建设未能跟上经济发展 近几年来，虽然有关生态环境法律保护的部分法律法规相继颁布或修改，但是执行力度有待加强。 以污染较为严重的河北省为例，河北大部分地区还处于粗放型经济发展时期，产业结构转型升级并未完成，环境保护资金投入严重不足。河北省每年燃烧近2.7亿吨标准煤，全年工业锅炉耗燃煤约9600万吨标煤。[9]环保部在开展专项执法检查过程中，发现部分钢铁、焦化企业违法排污问题突出，部分行业环境整治滞后，污染较重。而通过对北京市PM2.5来源解析发现，PM2.5来源中区域传输贡献约占28-36%，本地污染排放贡献占64-72%。[10] 3、国际合作中环境问题凸显 2017年7月13日，全球化智库发布了《2016-2017年中国企业对外投资十大趋势》报告，总结出2016-2017年中国企业海外投资的十大现状与特点，其中第六大现状与特点为：从中国企业投资“一带一路”规模分布来看，“一带一路”沿线国的投资主要以能源和基建为主，大规模投资较多。 中国环境与发展国际合作委员会副秘书长、环保部前总工程师徐庆华对记者透露，目前“一带一路”投资地区和行业出现不平衡，这容易导致局部环境问题突出。以行业为例，徐庆华表示，对“一带一路”沿线国家主要集中在采矿、建筑、木材和基础设施建设等行业。近年来，特别是采矿业等资源性行业投资比重呈现日益上升的趋势，而这些资源密集产业的投资，如果不重视环境保护问题，将不可避免地对当地环境产生负面影响，使中国企业的经济活动面临生态环境风险。“举例来说，近年来，我国在海外投资矿产资源开发，包括石油天然气、有色金属、煤炭、黑色金属等。矿产资源开发不仅影响生态环境，而且开发时间长，封矿后需要生态恢复。生态环境的长期风险隐患易转化为项目实施和运营的经济和社会风险。”徐庆华指出。[11] 目前，有关“一带一路”战略环保相关问题的应对及解决尚处在初步探索阶段，随着“一带一路”沿线各国投资的增多，环保问题将愈发凸显。中国作为“一带一路”战略的提出国，应当重视投资目标国的环境保护，避免因我国企业在境外投资造成当地严重生态破坏和环境污染而被国际上某些国家定性为“中国生态倾销论”、“中国环境威胁论”。[12] 四、 关于建设绿色“一带一路”的法律建议 1、国内方面 （1） 继续加大力度进行生态法治理念教育，培养法治精神，促进公众适度参与政府环境治理评价。 自1986年的“一五”普法活动以来，全国范围的全民普法活动到今天已整整开展了30年，但由于普法教育目的性不够明确、缺乏互动，导致普法教育事倍功半。从车辆乱停乱放、行人车辆违反交通规则等方面观察，社会公众的法律意识还需要不断提高。在面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势下，必须采取新的方式方法，让广大人民群众主动参与法的实施和法的监督，普法的目的应该是培养公民的法治精神，最终使法律是神圣而不可侵犯这一理念深植于民众心中。 领导干部政绩考核工作已经在逐步加大资源消耗、环境保护等指标的权重，官方也在及时的对大气污染情况做出预警。近年来，公众对地方政府的不信任问题日益突出，如部分公众对国家公布的PM2.5数据是否真实保持怀疑态度，对官方统计的环境变化情况也不认可。如适度的让公众参与到地方政府环境治理的绩效评价中来，可以为公众与政府互动搭起沟通桥梁，有效缓解改善政府与公众之间的关系。 （2） 通过制定严密的实施细则和处罚标准，推进机构改革，实现环保领域的重点治理 目前我国的环境保护法律体系中，在环境保护法律相关的法律责任上规定过于笼统，几乎所有环境法律法规都规定了处罚措施,但是对于处罚标准却规定不明。习近平总书记强调对于非公经济的发展保障存在“最后一公里”的问题，其实在法律制定和实施的过程中，也存在最后一公里的问题，京津冀地区需要根据现在环境持续恶化的严峻形势，制定严密的实施细则和处罚标准，体现生态保护红线的战略部署，以重典治重污，使污染治理零容忍，对超标排放、违规排放的企业进行严厉查处，彻底改变“环境守法成本高，违法成本低”的现状。 长期以来，我国环保管理、环境监测都采取属地分级、自管自测的方式。但是，在经济发展与环境保护之间，个别地区“选择性失明”、“人情化执法”现象比较严重，为改变这一现象，国家出台了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见[13]》，近期，河北已经成为垂直管理的试点省份，环保垂直管理后，将从一定程度上遏制地方保护主义，倒逼地方政府落实其环保管理责任;另一方面也给地方政府留有环境执法队伍和资源，有助于其建立起高素质的执法队伍强化环境执法效力，首都北京也应当积极推动环保垂直管理的落实与实施，积极推行环保基层组织建设，在有条件的地区增设基层环保所和环境保护工作站，加强人员培训，提高业务水平加强对环保队伍的管理和考核。 （3） 制定科学的经济政策，保护生态发展 现阶段，“煤改气”成为各级政府特别是我国华北及东北地区各级政府治理大气污染的一个重要途径，市政供暖企业使用的燃煤锅炉效率低下，排放的大量烟尘、是大气污染的主要源头。而天然气作为高效、清洁的环保能源，“煤改气”后能够有效实现节能减排，京津冀地区均对“煤改气”制定了不同的任务书。但在市政企业改建过程中，财政资金投入十分有限，如能大力推行PPP运营模式，建立社会资本进入公共事业投资领域的补偿机制，吸引社会资本投入到公共服务领域，运用先进的环保科技和市场机制治理大气污染，不仅能为非公企业创造效益，还从一定程度上减缓了财政资金的压力。 以北京为例，为了实现疏解非首都功能，加快促进产业转移，一方面北京制定了“史上最严格”新增产业禁限目录，另外一方面，国家各部委就对承接京津外迁企业落地地区出台了不少优惠政策。如财政部公布了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》[14]明确了企业迁入地和迁出地三大税种税收收入五五分成，扫除了产业转移过程中因地区间税收利益博弈带来的障碍，更好地引导北京的产业资源向天津和河北疏解。目前京津冀区域还需要继续加大推行积极的政策，促进产业转移陆续稳步进行。 （4） 通过法律法规明确企业环境责任，加强企业社会责任感 2014年4月24日通过的《环境保护法》增加了政府、企业各方面责任和处罚力度，被称为“史上最严的环保法”。2016年12月25日通过并将于2018年1月1日实施的《环境保护税法》规定，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人，应当依照本法规定缴纳环境保护税。上述规定明确了企业在日常生产经营中应当承担的环境保护责任。 即便如此，目前的环保法律法规执行情况并不乐观。以津京冀地区为例，环保部2017年7月7日通报京津冀及周边地区大气污染防治强化督查情况，据通报，2017年6月23日至2017年7月6日共检查5879家企业(单位)，发现2627家企业存在环境问题。挥发性有机物(VOCs)治理、“散乱污”企业问题和物料未按要求覆盖、密闭等问题最为突出，共占发现存在问题企业总数的80.7%。[15] 目前，国内企业环保意识普遍不高，甚至有的企业为了获取经济利益不惜以环境污染为代价，严重损害公众利益。加强企业社会责任感还有很长的路要走，除及时出台各项实施细则外，还严格执法，违法必究，严厉惩治违规排放等违法违规行为。同时，政府部门也应当采取各种手段使企业积极主动承担环境责任，如通过减免税收、在政策方面予以优惠等方式。 2、国际方面 （1） 促进双边或多边协定的签署 为促进绿色“一带一路”建设，各国应当积极探讨，并通过双边或多边协定的形式落实境外投资者在东道国的环境保护责任，特别是当投资者与东道国政府、企业或个人就环境保护问题发生争议时，如何妥善解决。 （2） 加强相关国家法律法规研究 建议通过派驻学者、举办国际学术研讨会等形式加强学术交流、加深对“一带一路”沿线各国环保相关法律的研究，为绿色“一带一路”建设顺利进行提供法律保障。 （3） 促进环保民间组织在环境国际合作中的作用 随着我国“公民社会”的崛起和信息传播手段的丰富，环保民间组织作为环境国际合作的主体之一，应当跟多地参与到环境国际合作之中。环保民间组织可以通过参加国际会议、提供环保政策建议、加入知名国际组织等方式开展环境国际合作；同时，通过积极参与策划、执行国际环保项目，引进国际先进技术、国际援助和国外资金等方式提高自身的影响力，促进“一带一路”沿线各国的可持续发展。 2017年8月21日 黄鹰现任职务： 民建中央经济委员会委员 民建北京市市委委员 民建北京市法制委员会常务副主任 民建朝阳区委副主委 北京市朝阳区第十六届人民代表大会常务委员会委员 中华全国律师协会环境资源委员会委员 [1]参见《中共十八届五中全会公报》。
[2]载自《深入学习贯彻习近平同志系列重要讲话精神 坚持绿色发展——“五大发展理念”解读之三》，http://theory.people.com.cn/n1/2015/1222/c40531-27958738.html。
[3]参见《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。
[4]参见《“一带一路”生态环境保护合作规划》。
[5]参见《北京主城区人口疏解遭遇“业走人留”，前9月进度未达预期》http://new.caijing.com.cn/estate/20161123/4202470.shtml
[6]《中央第一环境保护督察组督察北京市工作动员会在京召开》http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201611/t20161129_368346.htm
[7]《高德地图2015年度交通报告：城市拥堵恶化北京最堵》
http://news.xinhuanet.com/info/ttgg/2016-01/19/c_135024372.htm
[8]参见《本市首条液化天然气船靠岸今冬共采购9亿立方米气态天然气》2016年11月29日《京华时报》第A08版
[9]参见《河北省投入200亿改造环北京地区雾霾情况》http://china.huanqiu.com/article/2014-12/5236534.html
[10]参见《北京市PM2.5来源解析正式发布》
http://www.gov.cn/xinwen/2014-10/31/content_2773436.htm
[11]载自《“一带一路”项目投资 环保重要性凸显》，http://huanbao.bjx.com.cn/news/20160401/721737.shtml。
[12]参见《“一带一路”战略下中国企业海外投资风险及对策》，https://wenku.baidu.com/view/d09160d7f71fb7360b4c2e3f5727a5e9856a2729.html。
[13]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》http://www.gov.cn/zhengce/2016-09/22/content_5110853.htm
[14]关于印发《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》的通知http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201506/t20150623_1259817.html
[15]载自《环保部：京津冀及周边地区2627家企业存在环境问题》，http://news.cctv.com/2017/07/08/ARTIY0P8qg1L5eZYNGB2PWgW170708.shtml。
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