环境司法专门化研究
蔡学恩
湖北得伟君尚律师事务所
2009 年 5 月-2010 年 2 月，湖北得伟君尚律师事务所蔡学恩律师作为美国律师协会
亚洲项目部支持武汉大学环境法研究所进行“中国环境司法专门化道路”项目研究的主
要成员，对贵阳、昆明、玉溪和无锡等环保法庭以及其他相关司法机关和行政部门进行
了专题调研，获得了我国当前环境司法专门化实践的第一手资料，本文现针对环境司法
专门化过程中的几个重要问题进行分析研究。
1、环保法庭必要性研究 在“三省四地”的调研中，法院、检察院、公安以及环境
保护管理机关均认为：环保法庭的建立很有必要，但是没有必要在全国普遍设立，设立
环境保护法庭的必要性体现在：①当前的环境问题凸显，环境案件增多，给普通的法院
案件审理增加了审判压力。②环境案件本身的复杂性，决定了环境案件必须要有特别的
由专业人员组成的具有专业知识的司法人员才能胜任，他们既能真正把握环境案件的实
质，公正公平审判以实现司法公正；另一方面，具有专业知识的审判人员不仅在审判质
量上技高一筹，也能提高环境案件审判的数量，实现审判质量和审判数量的合理统一。
③有利于环境保护预防原则的实现，设立专门的环境法庭可以使环境案件很快立案，快
速审理和判决。杜绝传统法院受理、审理排对挂号的现象。由于环境案件的特殊性，很
多环境污染问题发生后需要及时采取措施，防止环境损害的进一步扩大，同时，有的环
境案件的及时审理或环境法庭的及时干预可以预防环境损害的发生，实现环境问题的预
防，更为重要的是，环境案件的很多证据需要及时获得，有的甚至需要进行专门的证据
保存，环境法庭设立有利于证据的快捷获取。④环境问题的严重性决定环境法庭的设立
需求。我国“三省四地”设立环保法庭的共同背景就是“四地”都存在严重的大型水体
污染问题，这些水体污染直接威胁到整个城市的社会稳定，生活秩序，甚至是生命安全，
可见，环境保护法庭一般设立在环境问题严重的地区，或环境危害巨大的地区，或环境
脆弱及需要保护的地区。现实中体现在湖泊水体、珠江、长江、淮河、海河流域、长江
三峡库区，“三江源”脆弱生态区，重要的自然保护区，环境污染严重、环境事件频发的
地区等，可以考虑设立环保法庭。⑤环保法庭有利于解决跨区环境污染问题，有利于消
解地方保护主义。选择合理的环保法庭的设立模式很重要，调研中发现贵阳清镇市环保
法庭的设立是以流域为背景，这种设立方式不以传统行政区划为背景，设立于清镇市的
环保法庭管辖的是整个贵阳乃至整个“两湖一库”的环境资源类案件，该庭审理的第一
起环境公益诉讼案件—“两湖一库”管理局诉安顺市天峰化工公司案，就是一起成功地
解决跨地区环境污染案件，其成功地化解了传统环境治理中的顽疾--地方保护主义对该
案的影响。⑥环境法庭的建立本身就是一种宣誓，一种宣传。当前环境保护无论是对公
众，还是政府官员乃至一般工作人员而言，大都是抽象的、理论的、看不见、摸不着的。
环保法庭的建立、挂牌、宣传，使人们感到了环保重要性、严重性或威慑性，使环境保
护问题成为具体的、看得见、摸得着、感受得到的问题。环境案件的起诉、审理和执行
本身就是对公民进行环保宣传和教育。环境审判和执行使环境违法行为受到切身的利益
损失，从而对环境违法行为起到强大的威慑作用。
2、环保法庭的设立模式研究。综上所述，环境法庭的成立是有必要的，但在调研期
间，学界、司法行政界普遍认为没有必要在全国法院系统，按传统层级和行政区域普遍
设立，因为：①各地环境问题性质不同，危害性不同，严重性不同。②环境案件的特点，
尤其是流域性特点，决定没有必要按传统的行政区域层级式设立，应按环境问题的自然
特点设立环保法庭。③环境法庭的设立要建立在效率的基础上，没有足够的案源，一个
专门的环境法庭空档运行，这是支撑不下去的。可见，目前，理论界和实务界大致的看
法是环境法庭很有必要在中国有选择性地建立，但如何布局环境法庭，必须研究以下几
个问题：①环境法庭设立是倾向基层，还是倾向于上层。我国很多专门法庭的设置层次
不同，但大都倾向于中上层，如我国的知识产权庭，大都设立在直辖市和知识产权案件
较多的大中城市；日前受理管辖的知识产权案件也大都集中在中级法院。在当前我国 “三
省四地”的环保法庭设置层次上，两种模式均有：贵阳、无锡、玉溪都将环保法庭设到
县、区级基层法庭；云南省昆明市只在中院设立环保法庭，据悉，也准备在基层县设立
环保法庭，与其他两省不同，云南省高院虽然没有直接的环保法庭，但在行政庭内设立
专门的人员或由行政庭直接指导组织全省环保法庭工作。
涉外案件、知识产权等一审案件历史上大都由中级以上法院管辖，筹建中的知识产
权专门法庭也均设立在大、中城市或直辖市，主要是因为基层法院的审判能力不足以应
对知识产权、涉外案件等复杂的案情，那么环境案件审理基层法院能否胜任。另外，知
识产权案件大都涉及高新技术，这些技术的主体大都集中在发达大中城市，同时，知识
产权案件涉及高新技术，涉及面广，难以认定，需要法官具有较高的法律素质，而当前
这类法律人才稀缺，基层更少，故基层法院不宜审理知识产权类较复杂案件；而环境案
件有自己的特点，环境污染、资源破坏类案件大多发生在城市之外的自然界，分布不集
中，涉及面广，这是环境类案件不同于知识产权案件的重要之处；但二者也有共同点：
都属于复杂类案件，技术含量高。环境案件的分布客观上要求案件宜由基层法院管辖；
但环境案件的复杂性要求宜由中院以上法院管辖；如何权衡其中的得失？其一是设在县、
区级基层法院，优点是接近案发地，便于收集证据，了解案件，其缺点是法院的审判能
力缺陷，法官素质跟不上；环境案件的数量也不足以支撑专业法庭的运行，而且出现众
多基层法院审判标准不一。另一个缺点是不能摆脱传统地方保护主义纠缠，这种模式下，
法官素质在日益发展的中国可以用培训的方式解决，但体制内的地方保护主义顽疾无可
奈何。其二，在中院设立环保法庭，为了应对环境案件分布广泛、不集中的问题可以由
中院向基层设立派出法庭，这种派出法庭在广大管辖区域内对案件进行巡回审判，这样
既解决案件分布问题，又解决区域内地方保护问题，同时还解决审判能力问题，也能在
一定程序上统一审判标准。
上述是在特定环境区域内，需要建立环保法庭的情形，在一些省份，没有特别敏感
的生态区域，可以在省会城市中级人民法院设立环境保护审判庭，在该市的某区或县基
层法院设立环境保护审判庭，对全省环保案件进行巡回审理。这种做法避免了到处设立
环保法庭的高成本，又能对省内所有环境案件进行专业人员的专业审判，保证所有环境
案件审理的公平性、统一性；又能克服各地环保案件审理中的地方保护主义倾向，寻求
跨区域环境管理矛盾的合理解决。
3、环境司法专门化的组织形式研究 目前，环境司法专门化的组织形式，国际上通
常的做法主要有：环境法院、环境审判庭、独立建制的环保人民法庭以及环保合议庭。
我国当前选择的主要是后三者：环保审判庭、独立建制的环保人民法庭以及环保合议庭。
在具体实践中如何选择这些组织形式？笔者认为，从环境法院、环保人民法庭、环保审
判庭到环保合议庭，其独立性和专业性呈渐弱趋势，而独立性与专业性应与管辖范围和
案件数量成正比例，即环境案件管辖范围越大，案件越多，其独立性、专业性应越强，
管辖范围越小，其独立性、专业性、专门性越弱；如贵阳清镇市独立建制的环保人民法
庭管辖范围最广，其独立性越强，无锡各区的管辖范围很窄，局限于各县，其独立性、
专业性弱，形式当然地选择环保合议庭。这与行政管理的运行成本相适应的，有利于提
高行政效率。
4、环境司法专门化程度研究。司法是个可塑性较强的概念，在不同的层面上，有广
义、中义和狭义之说，广义司法包括法院审判行为，检察院检察行为，公安机关以及其
他行政机关的行政行为，甚至包括企事业单位执行本单位的规章制度，均可称之为司法
行为；中观意义上的司法可理解为法院的审判，公安的侦查，检察机关的检察起诉，监
狱机关的刑罚执行等；狭义的司法只是专指法院的案件审判。当前我国“三省四地”的
环境司法专门化实践存在中观层面和狭义层面两种道路之争：从云南省的环境司法专门
化探索实践来看，其不仅在法院系统设立专门的环境法庭，而且在公安机关设立环保公
安与环境保护部门合署办公，协助环保行政部门执法，在环境刑事案件中可以进行环境
刑事侦查；在检察机关设立专门的环保检察处（科）专司环境刑事案件的检察公诉；在
环境公益诉讼案件中，环境检察处（科）负责刑事附带民事公益诉讼。或就公益诉讼案
件直接以检察机关的名义提起公益诉讼，我们不妨将这种三个层面—（环境公安、环境
检察、环境审判）全方位的环境司法专门化称为深层专门化。
从贵阳市、无锡市的司法专门化来看，公安、检察机关内部并没有设立专门的环境公
安、环境检察部门环境侦查、环境公诉、环境公益诉讼的提起均有传统的公安、检察部
门提起，只在法院设立专门的环境审判机构—环保法庭、环保审判庭或环保合议庭。我
们不妨将这种司法专门化称为浅层专门化
这两种司法专门化道路应做怎样的权衡，最终当然要看实践的结果。从理论分析看，
主导这种选择的因素不外乎：其一是行政效率，环境公安，环境检察处的成立所提高的
行政效果是否足以涵盖这些机构的设置成本和运行成本。其二，环境问题的严重性。环
境问题的解决具有很多途径，其严重程度是否到了非设立这些机构不可的程度。笔者认
为，目前的环境问题成为国家、社会生活乃至政治生活中的重大问题，涉及到经济发展
方式的转变，现前的普通共识是：环境立法、环境政策不是环境问题的结点，环境问题
重在环境执法不到位，因此，设立环境公安很有必要，可以增强环境执法的威慑力、强
制力，增大环境执法的刚性，有利于环境突发事件的应急处置，有利于环境问题的预防。
但是，鉴于我们目前的机构设置现状，完全可以将当前既有的森林公安与预设的环保公
安进行整合，成立生态环保公安，对其职能进行重新组合。至于检察部门可以不设立专
门的环境检察处，可以设立专人负责环境案件的起诉，在环境案件频发地区也可以设立
环境检察部门。
5、环保法庭的职能支撑研究 环境法庭的生命力即是其存在的必要性，其必要性
在理论上是可圈可点的，但其现实的表象在于是否有足够的案源以支撑其存在与运行。
而环境法庭的职能划分是决定其案源的关键。环境法理论界和实务界普遍认为环境法庭
的生命力在于两点：其一是“多审合一”；其二是环境公益诉讼。
所谓“多审合一”即是将原属于传统法院管辖范围的环境民事案件，环境行政案件，
环境刑事案件，有的甚至将环境执行案件一并纳入环境法庭的管辖范围。在理论与实践
存在以下两个问题：环境法庭实行“三审合一”还是“四审合一”，目前我国的环境司法
专门化实践均存在上属两种实践，“三审合一”是将“环境民事、行政、刑事”案件划归
环保法庭，环境执行案件仍由传统的法院执行庭管辖，其典型代表是云南省的环保法庭；
“四审合一”是在“三审合一”的基础上，将环境执行案件划归环保法庭。这两种管辖
模式各有利弊，“三审合一”使环保法庭集中精力和资源进行环境案件的起诉、侦查、审
理、判决和监督，环境案件的执行仍由法院的传统执行部门统一执行，法院专门的执行
部门有专门的执行队伍和资源，有执行案件的各种经验，能效高，有力地将案件执行到
位，可以这样说，“三审合一”的民、刑、行政案件合一审判相对传统法院审判来说是专
业审判，但环境案件的执行交传统的执行庭执行相对于交由环保法庭执行则是专门执行。
“四审合一”模式，将环境案件交由环保法庭执行的弊端在于分散了环保法庭的办案效
力和办案资源，放置了法院的专门执行部门不用，而由环保法庭执行，也使体制出现交
叉混乱的局面；但其优点也不可忽视：由于环境案件从收理、侦查、起诉、审理到执行
都涉及环境的不断变化，变化的过程是浑然一体，不因主观的司法过程的划分而变化，
其间涉及复杂的物理、化学过程的监测、对比、分析和判断，其一，需要专业的技术人
员，才能高效完成；其二，环境案件的执行过程，执行结果与评估和环境案件的审理过
程浑然一体，需要技术、数据、案情资源等各方面的有效链接。这些案件，是法院传统
的执行庭无法满足的，因此，环境案件的执行对环境法庭来说，在职能上虽然不是专门
执行，但就专业来说，则是专业执行，有其很大优势。总之，笔者还是倾向于“四审合
一”。
环保法庭的职能支撑涉及到另一个重要问题是如何界定环境类案件，无论是“多审
合一”（环境民事、行政以及环境刑事案件）还是“环境公益诉讼”，首先要界定环境案
件，什么是环境类案件，才能在此基础上分解环境民事案件，环境行政案件抑或环境刑
事案件，乃至环境执行案件，甚至环境公益诉讼案件。在这次调研中，发现目前我国“三
省四地”的环境司法专门化实践在环境案件的界定上各执其辞：贵阳市中院以及清镇市
环保法庭确定环境案件的范围最广，既包括环境污染类案件，又包括生态破坏类，还包
括资源类案件。既包括与环境资源生态直接相关的案件，如造成或可能造成环境污染、
生态破坏、资源破坏的案件，刑法上属于资源环境专项罪名的案件；也包括与环境资源
生态间接有关的案件，如不属于刑法上资源环境类专项罪名的案件。清镇市环保法庭 2007
年 4 月受理的贪污受贿案件，本案最后判决的罪名是贪污受贿案，案情与生态环境的联
系点是：犯罪嫌疑人是“两湖一库”管理局的工作人员；其贪污的款项是专门用来购置
清洁阿哈水库水质的石灰石，其贪污的结果是妨碍了阿哈水库水质治理，罪名是贪污受
贿。其中，贵阳受理所有资源类案件，包括土地、森林资源破坏，滥砍滥伐类案件。而
云南环境案件界定范围最窄，表现在不受理资源类的民事、行政类案件，言外之意是受
理资源类的刑事案件等，这是一种有选择性地将资源类案件纳入环境案中。
如何界定环境公益诉讼也事关环境法庭的休戚，学界与司法界普遍认为环境法庭的
两个关键支撑是“四审合一”或“三审合一”，和“环境公益诉讼”。我国“三省四地”
乃至其他非环保法庭都在尝试实践环境公益诉讼案件的收理与审判，环境公益诉讼之所
以与环境法庭（环境司法专门化）休戚相关，其因在于：环境法庭之所以需要专业化，
必须需要其独特理由和必要性，而公益诉讼为这种独特性的重要支柱，如何界定环境公
益诉讼，尤其是如何将公益和私益诉讼分开，公益诉讼的主体与诉讼案件的利益牵连度
如何把握，有的主张有一定的联系，有的主张可以无任何联系，如贵阳市的“两湖一库”
污染问题能否由北京的环保组织来进行公益诉讼。学界和司法界均未有定论；其二，环
保法庭赋予何种主体以环境公益诉讼的主体资格，也直接关系到环境法庭的职能支撑，
主体资格界定过严，公益诉讼案件少，环境法庭更缺乏案源支撑；主体资格界定过宽，
可能出现滥诉现象；赋予行政管理机关以公益诉讼主体资格，则有环境法庭职能扩张，
伸手过长，大包大揽嫌疑；我国公益诉讼主体资格实践大相径庭，各有特色，贵阳、无
锡赋予环境行政机关以诉讼主体资格，而云南明确规定环境行政管理机关不能作为诉讼
主体；针对公民个人的公益诉讼，各地基本一致的态度是欢迎和肯定，但暂时不受理；
比较特色的是无锡，将居民小区作为公益诉讼主体；各地较为认同的是将检察机关和以
环境保护为宗旨的社会组织作为公益诉讼的主体。
6、环保法庭职权创新研究 环保法庭的职能创新如何适应环境保护的需要是环境司
法专门化实践的重要课题。环境司法专门化不仅是量变的过程，更需要的是一个质变过
程。所谓量变就是：在人员组合上，将环保法庭从传统法院里相对独立出来，组成专门
性的审判组织；在案件管辖上，将原属于传统法院的有关环境保护的民事、行政、刑事
案件乃至环境执行案件分离出来交由环境法庭专门审理，这是案件量的重新组合，本质
上属于量变过程。而环境司法专门化如果局限于这种量变的结果，无异于一场改革游戏，
劳命伤财。环境司法专门化的目的应是通过这种量变的过程以求质变的结果。从哲学的
角度看，质变有两种形式：其一，事物在量变到一定程度后发生质变；其二，事物内部
结构、组成部分的排列组合发生变化从而发生质变，如，同样是碳元素，通过物理变化，
使碳元素的排列组合发生变化，可以将焦炭变为金刚石。环境法庭的建立，将审判人员
和受理案件的种类重新组合，其前途无疑是两种：其一，局限于量变，没有质变，表现
为环境违法案件没有减少，环境问题没有质的改善；其二，量变后发生质变，表现为环
境法庭建立后环境违法案件日益减少，环境质量日益改善。如何实现这种质变，笔者认
为，环境法庭在审判职权、审判程序、审判结果上必须有质的改革创新。这种审判改革
与创新的目标就是有利于环境保护，有利于环境损害的预防，使环境问题在损害发生之
前进入环境法庭的视野以避免环境损害的发生。在这次调研中发现，我国“三省四地”
的环境司法专门化实现在这方面有质变性的探索：
其一，建立环境法庭在环境污染行政案件中的提前介入机制，由于很多环境损害的
不可逆转性，有的环境行政执法，如果按传统的行政执行程序，可走完这些程序时，环
境问题就得不到及时预防与遏制，环境损害结果就不可避免地发生。为防止这种情况发
生，环境法庭的职权与机制就应做出重大创新，允许环境行政执法机构在环境执法时直
接要求环保法庭提前介入，由环保法庭发出警示令或采取强制措施。环境法庭在司法过
程中，也可以主动提前介入。
其二，建立环保法庭对环境行政的适度干预机制。众所周知，当前环境问题严重，
环境违法普遍得不到纠正，一个重要问题是环境行政执法机关迫于地方政府的压力，出
于地方保护主义的动机对众多环境违法行为的行政不作为，这种行政不作为在环境违法
的源头上有诱导效应；在环境违法的危害结果上有扩大效应。当前的经济发展形势下，
环境行政不作为是环境保护之大敌，环境法庭的建立在对环境行政不作为上应有所作为。
云南省的司法专门化对之反应：对于行政机关的不作为，可以通过协调机制将这些案件
在诉讼之前消化掉，就是法院接到针对行政不作为的案件，先是暂缓受理，然后通过协
调机制进行处理；确实解决不了的，进入诉讼程序。无锡的做法是：当环境法庭发现环
境行政不作为时或行政行为存在缺陷地，法庭可以向行政不作为的环境行政管理机关发
出正式的司法建议书，行政机关在收到司法建议书后一定期限（如一个月）向法院反馈
信息，此为诉讼外的司法干预，即尚未将行政机关的不作为作为诉讼标的；另一种司法
干预为诉讼内司法干预，即原告将环境行政不作为告上法庭，法院给予行政机关一定期
限以纠正，期满后，法院视情况决定是否继续司法程序。
其三，环境责任的形式就作怎样的创新方能适应环境保护的特别需求，有利于环境
污染的防治，生态恢复。目前，我国“三省四地”的实践形式主要有以下几种：无锡提
出“环境损害恢复责任”；将污染治理，生态恢复，补种树苗等作为环境民事责任的承担
方式；有的甚至将生态恢复，补种树苗来项替刑期。也有污染治理，生态恢复，补种树
苗的替代责任方式，即责任人自己不治理，交纳费用交由他人代为治理；改革传统的刑
事罚金，而是判决为对国家的损害赔偿，刑事罚金则作为附加刑。最为重要的则是环境
损害赔偿责任，这种环境责任形式打破了传统的环境资源无价的思维藩篱，突破环境损
害只有环境人身损害、环境财产损害、环境精神损害的旧思维，将自然资源损害，环境
要素本身的损害纳入致害人责任范围，从而提起自然资源损害赔偿责任，这种责任的最
大优势在于将对国家的损失引入民事赔偿，以提高企业的违法成本，对企业形成震慑。
7、环保法庭设置的价值目标及其判断标准研究 这次“三省四地”的调研中一个
普通关注的问题是环境法庭设置的意义何在，也即环境法庭设置的价值目标是什么？我
们如何判断或评估这种价值的实现。
环境法庭设置的价值目标是环境质量的改善，还是违法行为的减少，抑或受理案件
增多，明确该目标是评估环境法庭首先必要性的前提案件。如果价值目标是环境质量的
改善，那么评估环保法庭的依据应是环保法庭成立和运行一定时间后，环境质量是否得
到有效改善；如果价值目标是环境违法行为的减少，则环保法庭评估的依据就不应是环
境质量的改善结果，而是环保法庭对违法行为的威慑，表现为环境违法行为的减少。这
两种价值目标之间是何关系呢？是相对独立的，还是二者内在统一，即环境违法行为减
少必然意味环境质量改善，环境质量改善，必然意味环境违法行为减少？笔者认为二者
有联系，但不是统一性的联系。环境质量的改善应是环境行政管理部门、环境法庭、企
业、政府、公众行为的综合影响结果。违法案件的是环境行政执法部门，环境法庭执法
司法的结果：受理案件的增多则是环境法庭司法结果。可见，环境案件增多当然地体现
环境法庭的价值；但环境法庭的价值还体现在潜在威慑力，这种威慑力的体现不在环境
案件的增多，而是体现在环境违法行为的减少。环境法庭对环境违法行为的打击力度提
升以及环境违法行为的减少的必然结果应是环境质量的提高。因此，环保法庭设置的价
值不仅体现在受理案件数量的增多，还可能体现在环境违法行为的减少，也有可能体现
在环境质量的改善。
针对环境法庭的设立和运行，社会各界众说纷纭，有人说某环保法庭设立后受理的
环境案件没有朋的增多而否定其必要性。有人认为环境案件受理数量不足判断环境法庭
必要性的唯一依据，还应看环境违法行为的减少和环境质量的变化。笔者认为，环保法
庭成败的判别标准要综合化，不能仅依据某一项指标，要综合环境案件的数量增减、环
境违法行为数量的增减以及环境质量的改变等多项指标来判断。