我国环境执法的困境及对策

郑 闯

摘要：人类社会依靠科学技术的进步创造了前所未有的物质文明,同时,物质文明又破坏了人们赖以生存的自然环境。随着全球工业化的发展，环境污染和环境破坏已发展成威胁人类生存和发展的世界性问题。中国的环境问题也伴随着中国社会主义现代化建设不期而至，并且已对中国经济、社会的全面、协调和可持续发展造成了重大的负面影响。

关键词：环境执法    困境    对策

环境执法作为强有力的法制手段，对于解决环境问题，打击环境违法行为，特别是促进依法管理环境具有重要意义。当前中国的环境状况面临着严峻的形势，在向市场经济转轨过程中，由于经济利益的驱动，在“重经济，轻环保”的短期行为及“行政干预”影响下，一些地方、一些部门、一些企业无视环保法规，野蛮生产，无序排放，使得本来欠帐严重的环境污染雪上加霜，特别是目前基层环保机构不健全，执法力量严重不足，使得环境监督仍然处在比较弱的状态，再加之受地方保护主义的掣肘，“执法难、执法险、执法软”，成为中国环境执法工作者的难言之痛。在经济体制和经营方式转轨的新形势下，如何强化环境执法，如何提高环境执法的有效性，扼制环境污染和生态破坏，不断改善环境质量，保证环境目标的实现，成为了一个需要亟待解决的问题。本文从不同的几个方面对这两个问题进行了浅析。

一、环境执法难的困境

（一）体制困境

目前中国的环境管理体制有以下两个特点：一是统一监督管理和部门分工管理相结合。国家环保总局作为国家环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一的监督管理。二是中央与地方分级管理相结合。即形成中央政府对环境问题的宏观管理，与地方各级政府、包括省级的宏观管理、市级的宏观与中央管理以及县、乡的微观管理相结合的纵向管理体制。其存在的问题和面临的困境主要有：第一，缺乏一个更具科学性、更具权威性管理机构的设置。第二，环境管理体制立法不完善，环境管理机构设置稳定性差。第三，环境管理机构设置重复、职能重复和交叉。

（二）观念困境

对于公众来说，其维权意识与国外公民比相差甚远，再加上他们对环境污染的危害缺乏深刻地认识，一般情况下如果自己的环境利益没有受到实质侵害时，他们大都不会“多管闲事”、能忍则忍。退一步说，就算他们真正受到排污企业的威胁时，很多人也不知道如何用法律的手段保护自己的合法权益，通常只是向环保部门以投诉的方式求得解决。

（三）法制困境

中国的环境保护法律法规经过短短几十年的发展，虽然已有相当的基础和规模，但在很大程度上还是不能适应环境保护的需要。法律空白和法律漏洞较多，法律的实际操作性较差，难落实。

（四）机制困境

如果说管理体制是对环境执法以宏观上的掌控，那么各种“机制”就是从具体细节上给环境执法以保障。然而，现阶段中国环境执法恰巧缺乏这样的机制。具体表现在：第一，监督机制的欠缺。第二，部门联动机制的欠缺。第三，奖励机制的欠缺。

（五）能力困境

从总体上讲中国环境执法能力不强，此情况在基层尤为突出，这不仅损害了部门的执法形象，而且还在很大程度上放纵了环境违法行为。具体表现在：，技术装备差；第二，监控手段落后；第三，执法人员少而且素质参差不齐；第四，执法经费难以保障等。

二、中国环境执法走出困境的具体措施

（一）理顺管理体制

就目前中国环境保护统一监督管理与部门分工管理相结合、中央与地方管理相结合的“两结合”所显露出的弊端，许多人都提出采用“垂直管理模式”，即参照海关系统的运行模式，制订全国环保系统的组织条例，按级落实责任，将环境建设与环境执法分开，把环境建设任务交给地方各级政府，环保部门则专心履行执法职能，依法查处各类环境违法行为。这样就使得基层环保部门在人、财、物上都彻底独立于地方政府的管制。

（二）提升环保观念

提升环保观念，重在环保宣传。第一，要增强企业事业单位和普通民众的环保意识和法制观念。增强公众的环境法制意识，一是要大力开展环境宣传教育，让人们充分认识到保护环境对人类生存和发展的重要性，提高老百姓的环境意识和法律维权意识。二是要从立法上严格环境法律责任，让人们感到“不得不这样做”，从而养成遵守环境法律法规的习惯。

第二，要增强广大环保执法人员，尤其是领导干部的环保意识和环保法制观念，这是强化环保执法工作的至关重要的前提条件。应进一步提高领导干部的法制意识和环保意识，注重加强环境和经济协调发展的科学发展观的教育，树立统筹兼顾的可持续发展观和科学政绩观。

（三）完善环境法制

第一，以可持续发展为环境立法的指导思想，站在整个法律体系的高度，修改《宪法》、《环境保护法》和其他相关法律法规，彻底转变“污染→治理”的错误思想，提高法律的预见性和前瞻性；第二，在借鉴外国经验、博采众长的基础上，应增强环境法相关立法的协调性和可操作性，对不能适应经济发展要求的环境法律法规应当及时进行清理、废止和修订，相互冲突和重合的应予以撤销或整合，对于存在立法空白的必须尽快填补，对于原则性太强的不易操作的法律法规应尽可能具体，增强其可操作性。第三，加大对违法行为的处罚力度。不同的企业有不同的经济效益，不同的企业对环境造成不同程度的损害，在确定赔偿数额时可以将这些因素均考虑在内，可以选择按比例设定相应的处罚数额。但是有一个最基本的前提就是要使处罚的数额高于或者至少等于企业守法付出的成本。

（四）加强能力建设

在理顺环保管理体制、完善环保法律规范的前提下，只有不断加强执法队伍能力建设，提高执法人员素质，才能推动有关环境保护、资源管理和可持续发展法律法规的真正实施。为此，必须做到：首先，提高执法人员素质，包括思想道德素质、政策业务素质和执法操作能力。其次，加大对环境执法的人员投入、设备投入、技术投入，改善环境执法手段和条件，大幅度增加环境执法机构的执法资源。

三、结语

当前，我国的环境保护工作处在历史上前所未有的发展时期，党中央、国务院新出台一系列重大决策为环境保护提供了良好的外部环境，也是加强环境执法工作的有利条件。我国的环境执法工作正在逐步走上正轨。

但是，目前环境执法难现象仍然存在，有法不依、执法不严、违法不究的问题仍未根本解决。要从根本上改变执法难的状况，就需要各级政府认清形势、开阔视野、理清思路，增强环境政策法制工作的紧迫感和责任感，切实把这项工作摆上更加重要的战略位置，要以对环境保护事业高度负责的精神，采用有效的环境管理手段和措施，抓好环境执法，加大执法力度，规范执法程序，采取切实有效的手段，常抓不懈，才能促使环境质量根本好转，真正实现人与自然和谐的科学发展观。

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