赵美珍  张爱娥

（常州大学法学与公共管理学院，江苏常州 213164）

摘要：科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，建设生态文明已成为落实科学发展观、构建和谐社会、实现经济社会环境协调发展的迫切任务。文章分析了生态文明建设中存在的诸多制约因素和急需破解的法律难题，提出了生态文明建设应建立和完善环境法治保障机制。

关键词：生态文明    法治    生态补偿    ADR机制

建设社会主义生态文明，是贯彻落实科学发展观的新任务，是科学发展观的重要文化内涵，是党的执政兴国理念的新发展。生态文明建设，旨在破解当前和今后一个时期我国经济社会发展中亟待解决的资源环境等重大难题，推进生态文明建设，对全面落实科学发展观、全面建设和谐社会具有重大意义。生态文明建设要靠环境法治保障，环境法治建设的成效直接影响到中华民族的生存以及生态文明的实现。本文以社会调研为基础来探讨生态文明视阈下的法治常州建设问题。

一、生态文明建设的制约因素

生态文明是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和。建设生态文明是国家生态建设和环境保护面临的一项长期而又紧迫的任务，也是全社会共同的责任。为了能更好的了解民众对环境保护和生态文明建设的关注程度，我们于近期在常州市范围内通过问卷调查、企业座谈和走访职能部门等方式进行调研。调查问卷显示，53.5%的市民对环保类的报告非常关注或比较关注，11.3%的人则不关注；27.8%的人遇到有组织或个人污染环境采取的是不理会的态度；86.6%的人认为有关部门应该公开环境方面的信息；59.7%的人认为现在政府职能部门在环境保护方面做得一般；23.7%的人认为生态环境执法人员的行为不规范；44.3%的人对现有的环保宣传不满意，认为是走形式；44.3%的人不了解有关环保的一些政策法规。通过对法院、信访办、环保局等相关部门进行走访，我们了解到常州市近几年关于环境纠纷的发生情况和解决情况，自2002年到2005年5月常州市环保局共受理反映环保问题的信访9544件，其中来信约1358件，来电7925件，来访261批。职能部门普遍反映环境纠纷数量多、涉及面广、影响大，环境执法难、司法难。

通过调研，从环境法治角度看，制约常州市生态文明建设的主要因素有：

1、生态环境意识较薄弱。目前市民生态环境意识较薄弱，对于相应的环境保护法律法规制度不太了解，而且在面对周围的环境污染的现实情况时，缺少主人翁的思想，不了解自己所拥有的环境权的内容，不能积极、主动、勇敢地维护自身的权利。 

2、地方环境政策规范不健全。常州市现有的环境法律执法依据主要是国家性法律和江苏省制定的一系列法规，虽然常州市在国家和江苏省的法律精神指导下，制定了一些地方性规定，但有些和常州现实息息相关的情况并没有考虑进去，生态环境法规政策不健全，因此在处理时，也就缺少相应的依据。

3、环境行政执法欠规范。一些环境执法人员的执法行为不够规范，存在着程序上或操作上的问题，而执法人员是法律的镜像反映，执法人员行为是否规范直接影响到市民对法律的信仰与忠实度和对政府部门的公信度。

4、环境纠纷处理不及时。常州市环境纠纷诉诸法律解决的比例数不高，市民在受到环境侵害时，不能及时得到法律救助，司法人员对新型环境犯罪的认识和处理水平，也有待于提高。

这些制约因素往往交织、融合在一起，并产生放大、衍射效应，成为常州市生态文明建设过程中现实的法律难题。

二、生态文明建设急需破解的法律难题

生态问题已经不仅是大自然的问题，而且是人类自身的问题，是涉及到人类现在与未来的大问题，生态文明建设是解决当代生态环境问题、正确处理人与自然关系的一种文明建设活动。当前，常州市在这一过程中，碰到的法律难题主要有：

（一）企业排污谁监督——公众参与问题

常州地处长三角区位，经济发展迅速，很多化工企业和纺织企业排污对周围环境影响较大，若不严格按照排污标准对废弃物进行处理，那么就会使常州由一个发达地区变成一个废物堆积的地区。由于常州大多是中小型企业，而排污设备的添置和长期排污处理所消耗的资金成本，对他们来说是一笔不小的开销。对于那些为了片面追求经济效益的企业，指望依靠企业自觉的环保意识对排污行为进行规制，显然不切实际。因此在面对企业排污的问题上，要更多地发动公众参与到其中来，树立起人人参与、人人负责的观念，积极监督企业排污。

（二）流域污染谁买单——生态补偿问题

常州北倚长江，东濒太湖，京杭大运河穿城而过，水系发达。企业排污导致的流域污染时有发生，企业为了节约自己的生产成本，不惜损害下游流域的生态环境，把污水排放到河流中。常州的地理位置决定防治流域污染刻不容缓！生产者、经营者、消费者必须改变生态环境是公共产品而无需付费的观念，使整个社会认同生态环境的价值，形成污染者付费、使用者补偿、保护者获得补偿的局面。在市场经济条件下，建立生态环境补偿机制是运用经济手段保护生态环境的重要措施，也是解决流域污染问题的有效方法。

（三）不良开发谁担责——环境责任问题

随着经济的发展，某些人想方设法的利用自然资源来谋取利益，因此，私自倾倒废物以减少成本支出，过度开发的现象屡见不鲜。严重的环境资源的污染和破坏，必然对人类的生命健康和经济建设造成不利影响。在自然资源的开发和利用过程中，到底谁应当承担环境资源保护的义务和谁应当支付环境污染和破坏的相关费用？明确污染者、开发者、利用者、破坏者各方的环境责任对于这个问题的解决有着决定性的意义。

（四）环境纠纷谁公断——ADR机制问题

在发生环境纠纷的时候，该采取何种手段去解决，逐渐成为人们所关注的问题。随着法律意识的深入，更多的人在面对自己的环境权受到侵害的时候，选择拿起法律的武器，采用诉讼的手段，对簿公堂。但由于环境纠纷的受害人一方举证比较困难，环境污染鉴定技术较为复杂，环境纠纷专业性强等特点使得诉讼这种方式在解决环境纠纷的实践中效果并不理想。对于环境纠纷的解决，ADR机制应当是更为有效的方法。

（五）环境危机谁化解——预警应急问题

加拿大一枝黄花、假高粱、豚草等这些原本远离群众生活的奇怪名词，现今成了众人关注的热点。面对诸如此类的外来物种入侵导致的环境危机和类似太湖蓝藻等突发环境污染事件，我们将如何化解？对于生态环境问题，事先预防比事后救济更为有效。建立和完善生态预警应急机制应当引起重视。然而，常州目前这方面的规范性文件还比较欠缺，这可能会导致在紧急情况爆发时出现手足无措的局面，造成难以挽回的损失。

三、生态文明建设的环境法治保障机制

生态文明与法治（尤其是环境法治）密不可分，法治的首要含义就是国家政府的依法行政，只有以法律作为主要形式进行社会管理，才能较好地处理各种社会关系，调整各种社会利益，解决纷繁复杂的社会矛盾。[1]针对常州市建设生态文明急需解决的法律难题，必须正视现实，科学决策，有所作为，从保障机制上寻找对策，目前需尽快建立和完善公众参与机制、生态补偿机制、生态安全预警机制以及ADR争端解决机制，以实现法治常州的理想目标。

（一）健全公众参与机制

公众参与环保是让公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度。公众参与环保一方面有利于调动各行各业和广大群众的自觉性和积极性，搞好环境保护工作；另一方面又有利于吸收群众参加环境管理，充分发挥民主。但目前的公众参与机制还存在诸多弊端：一是局限于末端参与，当前，我国关于公众参与的规定，基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的参与；二是过于原则和抽象，缺乏可操作性，没有相关的途径、形式和程序的规定，导致建设单位、主管部门以及公众都因此而无法开展公众参与工作；三是参与形式单一，缺乏激励性规定，这些致使公众参与环境保护无法规范化、制度化。[2]

鉴于此，可从以下几方面完善常州市的公众参与机制：第一，增加环境资源管理的公开性和透明度。责令有关部门定期公布和提供有关生态环境信息资料，使广大公民了解环境资源状况和政府的环境资源管理工作情况。第二，增加公众获取环保信息的途径。通过我们的问卷调查，发现87.6%的公众通过广播电视和报刊获得环保信息，只有4%的公众是通过政府部门的宣传工作获得，2%的公众通过环保网站获得。因此，建议进一步提高我市地方广播电视等媒体关于环保工作的宣传力度，同时要加强政府部门的宣传工作，完善地方环保网站的建设。第三，进一步促进我市民间环保组织的发展，使其成为沟通民众和政府的桥梁。第四，完善我市公众参与途径。可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式。

（二）完善生态补偿机制

生态补偿指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。[3]通过对损害生态环境的行为进行收费或对保护生态环境的行为进行补偿，可以提高该行为的成本或收益，达到保护生态环境的目的。生态环境补偿机制要求生产者、经营者、消费者改变生态环境是公共产品而无需付费的观念，使整个社会认同生态环境的价值，形成污染者付费、使用者补偿、保护者获得补偿的局面。建立生态环境补偿机制是运用经济手段保护生态环境的重要措施，是实现经济社会发展与生态环境保护双赢的战略选择。[4]

目前的生态补偿制度存在以下局限：第一，政策制定过程缺乏各级利益相关者的广泛参与。因此，现行政策更多地体现了政府的意志,却不能广泛代表广大生态保护相关利益方的利益。第二，从目前我国实施的生态补偿相关政策来看,很多都是短期性的，缺乏一种持续和有效的生态补偿政策。第三，生态补偿的标准过低。

由此，建议我市从以下几方面完善生态补偿机制。首先设立专门的补偿政策制定机构、补偿计算机构、补偿征收管理机构、补偿流通网络体系等，以解决补偿主体—补偿依据—补偿数量—补偿形式—补偿途径—补偿征收—补偿使用—补偿监管等诸多环节的问题。其次，扩充补偿资金的来源渠道。采取税收、行政事业性收费的形式来筹集补偿资金，例如征收生态税或生态附加税等；将破坏环境所取得的罚款添加到补偿资金中；鼓励个人和慈善团体赞助等等。再次，要落实专款专用，设置专门的机构来监督生态补偿款的发放、使用问题，切实保证补偿资金发挥实效。

（三）建立生态安全预警应急机制

为吸取“太湖蓝藻”事件的教训，有效预防，及时控制和消除突发环境事件的危害，规范各类突发环境事件的应急处置工作，保障公众健康和环境安全，我市必须建立、健全生态安全预警应急机制。一旦发生环境污染和生态破坏事故，能以最快的速度，最高的效能，有序地实施救援及处置，把事故危害降到最低点，最大限度减少人员伤亡和财产损失。

我市应根据实际情况制定《常州市环境污染与生态破坏事故应急预案》。预案可包括以下内容：第一，成立应急指挥部，负责全市的应急演练，监督各单位的应急准备工作，发生突发事件后制定救援方案和现场指挥。第二，设置突发环境事件报告制度。突发环境事件责任报告单位及人员发现或获知突发环境事件，应及时报告上级部门，并立即组织进行现场调查和确认。第三，设置预警制度。按照事故的严重性、紧急程度和可能波及的范围，将环境污染和生态破坏事故的预警分为四级，预警级别由低到高，可将预警颜色依次定为蓝色、黄色、橙色、红色。第四，制定应急处置措施。转移、撤离或疏散可能受到危害的人员；指令应急救援队伍进入应急状态，环境监测部门立即开展应急监测，随时掌握并报告事态进展情况；针对事故可能造成的危害，封闭、隔离或者限制使用有关场所，中止可能导致危害扩大的行为和活动；调集环境应急所需物资和设备，确保应急保障工作。最后，制定相应的奖励和惩罚办法，对于提供环境污染信息的以及在应急过程中做出重大贡献的个人或团体，给予适当的表彰和奖励。对于环境污染事故的责任方和在应急中怠于行使职责的个人或单位给予相应的处罚。

（四）宣传并适用ADR争端解决机制

 ADR即Alternative Dispute Resolution 的缩写，这一概念源于美国，原来是指本世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。基于环境纠纷的特殊性，ADR机制应当是更为有效的纠纷解决方法。首先，和谐社会需要ADR机制，它能在平和的气氛中，在双方合意的基础上解决纠纷，通过合意去寻求更符合当事人环境利益的衡平的纠纷解决结果。其次，ADR机制更加简易和灵活，它不需要遵循严格的举证、质证、判决程序等，而是采取当事人同意的非对抗性的程序。这样，扩大了当事人的选择余地，使环境纠纷解决更为快捷，费用更低，受害方也更容易获得满意的赔偿。

然而，对于ADR机制，大多数市民知之甚少，在我们的调查中，39%的市民只知道用诉讼、仲裁的方式来解决环境纠纷，根本没有听说过ADR机制。所以，有关部门应当加强相关知识的普及、宣传，最大限度地适用ADR争端解决机制，以使得环境纠纷得到更和谐、更高效的解决。

总之，在实现法治常州的理想目标中，必须处理好经济发展与生态文明的关系，严格贯彻落实科学发展观，加强环境法治，注重生态环境保护，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，使人民在良好生态环境中生产、生活，实现人与自然和谐相处和经济社会永续发展。

参考文献：

[1]戴玉忠．和谐社会与法治保障[J]．人权， 2007（1）：27． 

[2]江剑平，袁雄．构建环保公众参与机制的设想[J]．江西财经大学学报, 2005(5)：14-16．

[3]吕忠梅．超越与保守：可持续发展视野下的环境法创新[M]．北京：法律出版社，2003．355．

[4]冷淑莲．关于建立生态环境补偿机制的思考[J]．价格天地，2007（2）：3-8．

Environment Law Guarantee for Ecological Civilization Construction

ZHAO Mei-zhen   ZHANG Ai-e,

(School of L aw and Public Administration, Changzhou University, Changzhou 213164, China)

Abstract: Scientific development concept is the idea of individual - based, comprehensive, coordinated and sustainable development. Ecological civilization building has become an urgent task of fulfilling scientific development concept, building a harmonious society and realizing coordinated development of economic and social environment. The environmental consciousness, environmental law s and policies, environmental administrative law enforcement and judicature, and many other factors restrict the progress of ecological civilization building. Such problems as public participation, ecological compensation, environmental responsibility and dissension solving can be solved by the system of environment law guarantee, such as public participation system, ecological compensation system, ecological security warning system, ADR dispute settlement system.

Key words: ecological civilization; nomocracy; ecological compensation; ADR system

作者简介：

赵美珍（1964-），女，江苏工业学院教授，法学硕士，主要研究方向：环境与资源保护法等。