循环经济立法中“总量调控制度”的健全与完善

乔 刚 （西南政法大学经济法学院，重庆 401120）

摘要：我国循环经济立法中建立“总量控制制度”，就是试图通过总量控制制度的实施，建立对环境容量使用和资源消耗总量的限制机制，迫使有关方面强化污染物排放的控制，强化资源的节约和循环利用。从实施来看，总量调控制度对于抑制一些地方政府不顾本地环境容量和资源承载力的要求盲目新建、改建和扩建项目的冲动，发挥了非常重要的作用。但也存在缺乏“限批”制度的配套、政府责任机制缺失、其它相关立法的配套衔接不够等问题，需要在相关立法中增加“限批”制度、建立对政府及其相关部门的法律责任机制、完善相关配套立法，提升总量调控制度在整个循环经济法律体系中的制度整合功能，从而更好地发挥其实践效能。

关键词：循环经济    总量调控    立法

一、总量调控及我国循环经济相关立法对总量调控制度的具体规定

总量调控，是“污染物排放和资源消耗总量控制”的简称，在污染防治立法中，总量调控被称为总量控制。其含义是指将某一区域作为一个完整的系统，将排入该区域内的污染物总量和可利用的资源总量控制在一定数量的范围内，以满足该区域的环境质量要求和资源可持续利用要求。正是由于环境管制中局部控制和个别控制的不足，才催生了总量控制的理念和实践[1]。

我国一些地方的经济发展是建立在过度消耗资源和污染环境的基础上的，对这种不可持续的发展方式必须要有科学有效的总量控制措施。在我国，总量调控制度对于抑制一些地方政府不顾本地环境容量和资源承载力的要求盲目新建、改建和扩建项目的冲动，发挥了非常重要的作用。为了解决影响和制约科学发展的突出问题，推动各地和企业能够自觉严格按照国家的要求，根据本地资源和环境承载能力安排产业结构和经济规模，积极主动地采取节能、节地、节水、减排等措施，《循环经济促进法》明确规定：“县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府下达的本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展。”同时要求“新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。” 

该条分别对县级以上地方人民政府和项目建设单位提出了总量控制的要求。对于县级以上地方人民政府而言，它应当根据上级人民政府确定的主要污染物排放总量控制指标和建设用地、用水总量控制指标，全面优化本行政区域的产业结构，限制发展高物耗、高能耗、高水耗、高污染的产业，推动经济结构调整和产业结构升级。对于项目建设单位而言，所有的新建、改建、扩建建设项目，必须符合所在区域、流域或地域的主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。当建设项目新增加的污染物排放量和建设用地、用水总量超过区域污染物总量和建设用地、用水控制计划或者严重影响城市、区域环境质量时，总量控制指标只能在该区域内调剂，不得新增加排污总量控制指标。与此同时，在环境污染和资源消耗未得到缓解、总量控制计划未能完成的情况下，国家原则上不再审批该区域的新项目，但是污染治理项目和循环经济项目除外。该条对建设项目应当符合本行政区域总量控制指标的规定将有力地抑制地方政府不顾环境资源压力盲目新、改、扩建项目的行为[2]。

除了该法以外，《水污染防治法》第18条对水污染物排放总量控制作了具体的规定；《大气污染防治法》第15条对大气污染物排放总量控制制度作了规定；《水法》对用水总量控制作出了规定；《土地管理法》规定了建设用地总量控制制度。以《土地管理法》为例，该法在总则第4条中作出原则规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第18条进一步规定：“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”第24条还规定：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”由于土地在国民经济和社会发展中的基础性地位，《土地管理法》对建设用地总量控制的规定是相当严格的，这是与其他方面的总量控制不完全相同的地方。

以上是相关立法对总量调控制度的具体规定。但总的来讲，《循环经济促进法》的上述条款是对总量调控制度的最完整的规定，该条以“规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展”作为统一的功能取向和制度追求，对其它相关立法中的总量控制制度具有整合协调功能。

从实施来看，总量调控制度对于抑制一些地方政府不顾本地环境容量和资源承载力的要求盲目新建、改建和扩建项目的冲动，发挥了非常重要的作用。譬如，在近年来的环保执法实践中，环保部门先后采取了“区域限批”、“行业限批”和“流域限批”等总量调控措施，迫使有关方面强化对污染物排放的控制和对资源能源的节约利用，起到了积极作用。为深入贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，促进产业结构调整和优化升级，推进节能减排，国务院办公厅于2010年4月6日公布了《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》。《通知》称，我国近期将在电力、煤炭、钢铁、水泥、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等九大行业行业淘汰落后产能。对未按期完成淘汰落后产能任务的地区，严格控制国家安排的投资项目，实行项目“区域限批”，暂停对该地区项目的环评、核准和审批[3]。实践证明，总量调控制是推动地方政府调整产业结构、抓好环境治理、提升环境管理能力的有力手段。 

二、我国循环经济总量调控制度存在的主要问题

我国循环经济立法中建立“总量调控制度”，就是试图通过总量控制制度的实施，建立对环境容量使用和资源消耗总量的限制机制，迫使有关方面强化污染物排放的控制，强化资源的节约和循环利用。其中《循环经济促进法》对总量调控制度作出原则规定是非常重要的。而且具有突破意义的是，该法将总量调控制度的适用范围扩大到所有的行政区域，而不仅限于未达标区或者重点控制区域。但是，该制度仍然存在一些不足，主要体现在以下几个方面：

（一）缺乏“限批”制度的配套

该制度对项目建设单位提出了法定义务要求，即：“新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求”。但是并没有具体的措施加以落实，即：如何防范出现超过总量控制指标的情形。

在实践中，这种防范的具体措施就是限批制度。2007年初，根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，原国家环保总局首次启动“限批”的行政惩罚手段，对4个行政区域、4大电力集团的所有建设项目实行环境影响评价停批、限批，并建议监察部门追究有关人员行政责任[4]。随后，地方环保部门也采取了类似的“限批”措施来遏制高污染高耗能产业的迅速扩张趋势，以落实宏观调控政策、确保国民经济又好又快发展。实践中，总量是否超标是决定对地区和企业（集团）是否进行限批的重要考量因素之一。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十一条、国务院印发的《节能减排综合性工作方案》六（二十四）也明确规定，对超过污染物总量控制指标的地区，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目。因此，有必要将“限批”措施上升为法律制度，在《循环经济促进法》修改中具体体现。

（二）法律责任机制缺失

总量调控制度的要求有两个面向，一方面对政府及其相关部门提出了义务性要求，另一方面也对项目建设单位提出了义务性要求。当前，从总体上讲，我国有关政府责任的法律和制度还不成熟。在目前的立法中，项目建设单位违反总量控制要求，均规定了相应的法律责任。但是，对于政府及其有关部门违反总量调控要求违法审批的情形，《循环经济促进法》和相关的配套立法基本上没有规定相应的法律责任。从总体上讲，我国有关政府责任的法律和制度还不健全。已有的一些有关政府责任的法律和制度，不是要求过高，缺乏现实性，就是过于原则、抽象，缺乏实施细则，不易把握和操作；或者弹性过大，缺乏针对性；有的还存在先天性的缺漏[5]。政府责任机制的缺失，不利于总量调控制度的真正贯彻落实。

（三）其它相关立法的配套衔接不够

该条提出的对主要污染物、用地和用水的总量控制，还必须有相应的单行立法予以配套配合，否则其实施效果难以得到充分保证。而目前这方面的配套立法，除了2008年修订的《水污染防治法》将总量控制制度的适用范围扩大到所有的行政区域以外，其它的相关立法在这方面是落后的、不完善的。

其一，《大气污染防治法》不配套。现行《大气污染防治法》第15条第1款确立的总量控制制度，对防治大气污染发挥了很大作用。但是第15条第1款所规定的总量控制制度有一项重要的实施前提条件，即实施范围只能是尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区。这就极大限制了总量控制制度的效力范围。据统计，我国大量的二氧化硫排放导致了酸雨污染，全国三分之一的国土面积受到酸雨影响。2005年监测的696个市县中，有一半以上都出现了酸雨，个别地方酸雨频率达到百分之百，已经到了逢雨必酸的地步。可吸入颗粒物是影响人体健康的主要空气污染物，也是影响我国城市空气质量的首要污染物。2005年，全国可吸入颗粒物劣于二级标准的城市比例为35.8％，全国烟尘排放量达到1182万吨，不仅没有完成“十五”计划削减9％的指标，反而还有所增加；工业粉尘排放量达到911万吨，也没有达到“十五”计划的削减目标[6]。这说明，现行的总量控制制度难以满足形势发展的需要，难以满足人民群众改善环境质量的迫切需要。特别是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定了约束性指标，要求十一五期间主要污染物排放总量减少10%。要完成这一约束性指标，就势必要求采取更为严格、更为广泛的总量控制措施，就有必要修改现行《大气污染防治法》，扩大总量控制制度的适用范围。同时，该法没有对新改扩建项目单位的大气污染物排放总量提出进行控制的要求，并且没有相应的“限批”制度加以规制。

其二，《水法》不配套。2002年修订的《水法》也规定了用水的总量控制制度。该法第47条规定：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。省、自治区、直辖市人民政府有关行业主管部门应当制订本行政区域内行业用水定额，报同级水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后，由省、自治区、直辖市人民政府公布，并报国务院水行政主管部门和国务院质量监督检验行政主管部门备案。县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量，制定年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。”这一规定，对节约水资源发挥了非常重要的作用。但是，与《大气污染防治法》一样，该法也没有对项目建设单位的总量控制义务作出规定，同时也没有规定“限批”措施，其立意没有达到循环经济立法中通过总量调控制度实现“调整产业结构、促进循环经济发展”的高度。

三、总量调控制度的健全与完善思路

（一）增加“限批”制度

“区域限批”制度是以解决区域严重环境问题为切入点，从根本上推进地区产业结构升级和布局优化，走出低水平发展道路，实现经济发展与环境保护的“共赢”[8]。基于“限批”制度在落实总量调控制度方面的重要作用，建议《循环经济促进法》在修订时参照《水污染防治法》的修订经验，增加“限批”制度的原则规定，明确“限批”制度的法律地位。该“限批”，不仅包括对主要污染物超总量的限批，也包括对建设用地、用水超总量的限批。在此基础上，其他相应的立法，包括《大气污染防治法》和《水法》等法律，应当在相应条款中对“限批”制度作出具体规定。

（二）健全法律责任机制

政府及其相关部门是宏观调控的主体，也是实施总量调控制度的主体，其对总量调控制度的功能发挥起着关键作用。因此，必须建立对政府及其相关部门的法律责任机制，以约束其依法行使总量调控权力、依法审批项目建设单位的建设用地、用水和污染物排放要求。有专家认为，对于地方政府及相关部门未完成环境保护目标责任、未考虑环境影响造成决策失误、处理不当造成重大污染事故、有明显的环境不作为等情形，法律应当设定明确的法律责任。为了切实落实地方政府及相关部门违反总量调控要求违法审批情形，建议最高人民法院及时作出司法解释，对违反总量调控要求违法审批情形下如何追究地方政府及相关部门主要负责人的法律责任作出具体的司法指导意见[7]。

（三）完善相关配套立法

应当按照《循环经济促进法》的条款模式，对《大气污染防治法》和《水法》等相关立法中总量控制制度加以完善。

就《水法》而言，其用水总量控制和定额管理制度应予修订。该法第53条条规定“新建、扩建、改建建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。”应当增加用水总量控制指标的要求。建议调整为：“新建、改建、扩建建设项目，应当符合本行政区域用水总量控制指标的要求，制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。”

就《大气污染防治法》而言，其总量控制制度的完善应从以下几个方面着手：

第一，应当明确在全国范围内建立重点大气污染物的总量控制制度。理由在于：《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《节能减排综合性工作方案》等文件均对此作出了明确规定；只有实行全面的总量控制制度才能真正改善环境质量，完成减排任务。

第二，应当明确层层分解总量削减或控制指标。其理由在于：总量削减指标或者总量控制指标只有落实到具体的排污单位，才能将国家减排要求内化为企业自发的行动，也只有落到到具体的排污单位才能在此基础上建立起排污许可制度和排污交易制度。2007年11月国务院批转的《主要污染物总量减排考核办法》和《主要污染物总量减排统计办法》，对二氧化硫这一重点大气污染物总量削减指标和控制指标的分解、监测和考核以及统计办法，分别作出了具体规定。因此，此次修改有必要对总量削减指标和控制指标的分解作出明确要求，为大气污染物减排实践提供法律依据。

第三，应当作出“授权省级人民政府在国家规定的全国重点大气污染物之外，另行确定本地区重点污染物，实施总量控制”的规定。其理由在于：各个地方大气污染物扩散条件及其排放状况不同，地方政府需要根据本地区大气污染的实际状况，对本地区有严重环境影响的大气污染物，在国家规定的全国重点大气污染物之外，有针对性地另行确定本地区范围的重点大气污染物，实施总量控制。

第四，应当规定对未完成主要大气污染物排放总量削减指标或者超过总量控制指标的地区实行“区域限批”。主要理由在于：实施重点大气污染物总量控制的一个重要手段是控制建设项目新增重点大气污染物排放，特别是对未完成主要大气污染物排放总量削减指标或者已经超过控制指标的区域，通过严格控制新增重点大气污染物的建设项目，才能达到有效削减和控制该区域重点大气污染物排放的目的。对此，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《节能减排综合性工作方案》等国家文件也做了明确规定。因此，有必要在此新增“区域限批”的规定。

通过以上三个方面的修订，完善总量调控制度，提升该制度在整个循环经济法律体系中的制度整合功能，从而更好地发挥其实践效能。

参考文献：

[1]原田尚彦.环境法[M].于敏，译.北京：法律出版社，1999：77—78.

[2]孙佑海，赵家荣.中华人民共和国循环经济促进法解读[M].北京：中国法制出版社，2008：37—39.

[3]国务院公布九大行业近期淘汰落后产能目标.[2010-04-15]. http://www.gov.cn/zwgk/2010-04/06/content_1573880.htm.

[4]环保总局将4大电力集团及4地市列入黑名单.[2010-03-12]. http://business.sohu.com/20070110/n247536163.shtml.

[5]牛娜娜.政府责任缺失的制度分析[J].理论界，2005（11）：10—11.

[6] 盛华仁.全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告——2OO6年8月2 6日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上.[2009-02-27].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2006-08/27/content_353854.htm.

[7]孙佑海.从机制上促进地方政府依法对环境质量负责[N],2009-08-24.

[8]曹明德.环境与资源保护法[M].北京：中国人民大学出版社，2008：166.

The Improvement and Perfection of “ Total Emission Control System” in the Legislation of Circular Economy

QIAO Gang

(School of Economic Law ,Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120,China)

Abstract: The construction and implementation of total emission control system in the legislation of circular economy is trying to establish the restricting mechanism of environment capacity utilization and total resources consumption, compel the parties concerned to strengthen the control of pollutants emission, and enhance the conservation and circular utilization of resources. From the status quo of implementation, the total emission control system has been playing an important role in inhibiting some local governments from newly building, rebuilding and expanding projects regardless of local environment capacity and resources carrying capacity. However, there still exist some problems, such as deficiency of supplementary system of “limited examination and approval”, the absence of governmental responsibility mechanism, and the failure of supplementary connection of other legislation concerned, etc. Therefore, to establish the supplementary system of “limited examination and approval” in legislation concerned, set up legal responsibility mechanism of government and related departments, and improve the supplementary legislation concerned are key measures to enhance the integrated function of total emission control system in the whole legal system of circular economy so as to give full play of its practical efficiency.

Key words: circular economy; total emission control; legislation

作者简介：

乔刚(1973—)，男，湖北荆州人，西南政法大学经济法学院讲师，法学博士，中国法学会环境资源法研究会理事，主要从事环境资源法教学与研究。