罗吉：于《国家突发环境事件应急预案》修订的思考

2011-04-09 02:02:14 来源: 作者: 【大中小】浏览:1233次评论:0条

于《国家突发环境事件应急预案》修订的思考

罗吉（武汉大学环境法研究所，武汉 430072）

摘要：近年来，我国突发环境事件频发，拷问我国突发环境事件应急机制、体制和制度，《国家突发环境事件应急预案》已经不能满足当前突发环境事件应急管理的要求，亟需修订。《预案》修订应与有关应急管理法律的规定和政策相衔接，体现实用性、可操作性性与纲领性、指导相结合，尽可能地避免或减少突发环境事件的发生，消除或减轻环境污染事故造成的中长期影响，最大限度地保障公众健康，保护人民群众生命财产安全等为原则。

关键词：突发环境事件应急预案修订

2006年1月24日颁布的《国家突发环境事件应急预案》（以下简称《预案》）自实施以来，在一定程度上规范和引导政府应对突发环境事件，增强了政府的应对能力；另一方面，实践中经过检验也存在很多不足之处。近年来，我国突发环境事件频发，拷问我国突发环境事件应急机制、体制和制度，《预案》已经不能满足当前突发环境事件应急管理的要求，亟需修订。

一、修订《预案》的必要性

1、修订《预案》保障群众生命财产安全、生态安全的需要

《预案》自2006年1月印发实施以来，对提高政府应对涉及公共危机的突发环境事件的能力，维护社会稳定，保障公众生命健康和财产安全，保护环境，促进社会全面、协调、可持续发展发挥了积极作用。但是，随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，环境污染事故越来越多，而且种类多样，表现形式复杂。正如《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）指出：发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。突发环境事件频发正是这种特点的反映。近年来，随着社会经济的快速发展，突发性环境事件频繁发生，成为社会关注的热点。“十五”期间，全国各类突发环境事件的数量共8453起，我国已经步入环境事件高发期。“十一五”以来，突发环境事件仍然不断发生，不仅在发生次数上，而且在污染的危害程度上均有增加的趋势，产生了严重环境污染和生态破坏，造成了巨大经济损失，危害群众健康，影响社会稳定和环境安全，加强我国环境应急管理就成为当务之急，修订《预案》是坚持“以人为本”，控制突发环境事件的风险和危害，保障群众生命财产安全、生态安全的需要。

2、修订《预案》是维护法律的权威性和有效性的需要

《预案》实施后，我国根据突发事件应对和环境保护的需要，先后于2008年修订了《中华人民共和国水污染防治法》、2007年制定了《中华人民共和国突发事件应对法》、2006年6月发布了《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号）与突发环境事件应急有关的法律法规，对我国突发事件应急作出了进一步专门的规定。因此，有必要修订《预案》，以与有关应急管理的规定、政策相衔接。修订《预案》是坚持“与时俱进”，使法律法规符合社会经济发展现状，维护法律的权威性和有效性的需要。

3、修订《预案》是进一步提高政府部门应急速度和能力的需要

通过两年的实施，《预案》在管理机制和制度设置方面存在一些不足和缺陷。主要表现在以下一些方面：一是未充分突出环境保护行政主管部门的主导地位，导致在实际的工作中指挥不集中，难以得到贯彻执行；二是有关部门职责规定不明，存在相互推诿、各自为政的现象，大大降低了应急反应的速度和效率，带来了一定的损失；三是现有的管理机制缺乏灵活性，协调和组织起来比较困难。因此，能否及时有效地预防管理突发性环境事件，直接关系到经济的可持续发展、社会的长治久安。因此，加强对主动预防式突发性环境事件的管理，成为政府及有关部门的重要任务。同时，从机构设立上，我国组建了环境保护部，并且环境保护部设立了环境应急与事故调查中心负责环境应急与事故调查。因此，需要完善管理体制，进一步明确政府责任，对应急组织指挥体系和职责特别作出了一些调整和重构。修订《预案》是坚持“科学管理”，建立健全特别重大和跨省突发环境事件管理机制，进一步提高政府部门应急速度和能力的需要。

二、修订《预案》的重点方面

根据《预案》实施情况，《预案》修订应以《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》等我国现行环境保护法律、法规基础上，以《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》为依据，并与国务院《关于全面加强应急管理工作的意见》（国发[2006]24号）和《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》等有关环境应急管理的规定和政策相衔接，体现实用性、可操作性性与纲领性、指导相结合，尽可能地避免或减少突发环境事件的发生，消除或减轻环境污染事故造成的中长期影响，最大限度地保障公众健康，保护人民群众生命财产安全等为原则。

1、对《突发事件应对法》已有明确规定的原则性要求，《预案》应删除

《预案》制定时，我国还没有制定专门性突发事件应对法，针对当时的应急管理的需要，《预案》规定的一些原则性要求，发挥了法规性文件的作用。但是，2007年《突发事件应对法》已经颁行，突发事件应对的原则性要求已有明确规定，因此，修订《预案》时，对《突发事件应对法》已有明确规定的原则性要求，《总体预案》应删除，并增加《突发事件应对法》原则性规定相适应的具体措施规定，增强《预案》针对性、可操作性和实效性，使之更符合预案的属性。

2、完善组织体系和综合协调机构，明确各部门的职责

应根据我国突发事件应急实践，参考了国外突发环境事件应急预案的组织指挥体系与职责设置，同时结合我国政府机构改革的现实以及突发环境事件应急工作的具体需要，充实完善管理体制，进一步明确各级政府及其部门的责任，对应急组织指挥体系和职责作出规定、调整和重构，实现政府的统一领导、综合协调下，部门权责明确、内部上下联动、外部与其他部门相互配合，进行事件应急处置。在环境突发事件应急体制方面，环境保护机构设立上，我国组建了环境保护部，国务院“三定”方案，也明确了环境保护部在环境监测和预测预警等应对突发环境事件的职责。

3、充分体现预防为主、预防与应急相结合的原则，完善应急制度、措施

《预案》应当明确各级、各类突发事件的防范措施和处置程序，规定各级、各类相关预案的衔接问题，加强对预案的动态管理的规范，促进构建覆盖各地区、各行业、各单位相互衔接的预案体系。《预案》应当注重以人为本、加强警戒、保障安全的基本理念，贯彻预防为主、预防与应急相结合的原则，强调预防为主、快速应急和妥善处置相结合，增加监测、评估、预报、预警的相关内容，完善应急准备、应急处置与救援等制度。

4、加强单位责任，形成社会动员机制

企事业单位创造了大量的社会财富，但也成为许多突发环境事件产生的源头，也是突发事件应对的第一道防线。《预案》对企事业、危险地区、危险源却没有要求，这并不有利于加大对突发事件的防控。同时，加强单位责任，形成社会动员机制也是突发环境事件应对法的要求。《预案》应依法规定，企业事业单位在突发环境事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面的责任。

三、《预案》修订的具体内容

修订《预案》总则部分应对编制目的、编制依据、事件分级和适用范围等进行修正；分则应对领导机构及其职责划分、分级响应的启动、信息检测的归口处理等予以明确和完善。

1、编制目的

在《预案》实施过程中反映出，应急工作不应只注重在环境事件突发后的应急和善后处置方面，更要强调预防和控制环境事件突发的风险。因此，此次《预案》的修订，应突出了预防和控制的理念。如在编制目的中特别增加“控制、减少和消除突发环境事件的风险和危害”的规定。同时突出环境突发事件应急工作的重点和主要目标。

2、事件分级和适用范围

实践和学理分析看《预案》突发事件分类不科学。《预案》将突发环境事件分为四级，从其分类标准和条件来看，此种分类主要事后型分类，即按照环境事件发生后造成的危害后果来确定级别。但事前如何预见和判断会否发生这些后果及其严重程度如何，是非常困难的。当然，基于何种标准对突发环境事件做事前性分类，也是突发事件管理面临的难题。《预案》修订应根据近年来环境突发事件呈现的新情况、新问题，以及当前社会经济发展水平，对《预案》事件分级进行了修改和完善，为准确、快速启动预案奠定基础。

3、工作原则

结合环境突发事件应急救援工作的实际情况，本着“以人为本、保障生态安全”救援理念，充分认识到环境突发事件应急救援工作的特点，修订符合实际需要的工作原则。在修订中，应遵循以下原则：一是注意和上位法—《中华人民共和国突发事件应对法》保持统一；二是遵循求真务实的精神，既要全面概括，又要符合应急工作的实际情况；三是语言表述尽量简洁明确。

4、组织指挥体系与职责

建立统一领导、分级负责、综合协调的突发事件管理体制，是提高快速反应能力、有效整合各种资源、及时高效地开展应急救援工作的关键。但是，现行《预案》没有明确执行主体，没有指挥执行系统，应急组织管理机构松散，难以形成合力，影响应急效率和效果。根据《预案》规定，无论是部际联席会议还是应急救援指挥部，都是反应型、临时型机构，严格讲算不上“机构”。同时，《预案》并非环保部门的专门预案，所以对环保部门来说，应有明确职责，而不应该包揽政府职责。《预案》修订应参考国内其他突发事件应急预案和国外突发环境事件应急预案的组织指挥体系与职责设置，同时结合我国政府机构改革的现实，以及突发环境事件应急工作的具体需要，对组织指挥体系与职责进行充实。进一步明确政府应对突发环境事件的责任，明确环保部门在政府的统一领导、综合协调下，内部上下联动，外部与其他部门相互配合，进行事件处置的职责，明确参与部门(如公安部、消防、财政部、工业和信息产业部、发改委、交通部、水利部、安全生产监督管理总局、气象局、地震局等)的职责、任务等内容。

5、预防和预警

在信息监测中，考虑到突发环境事件的可变性和多样性，增加对水体富营养化导致的蓝藻“水华”和有可能引起突发环境事件的自然灾害、事故灾难的预防预警，从而实现检测对象的全面化和灵活化，并突出“各类突发环境事件的预警监控信息在环境应急指挥技术平台上实现共享”。修订中应进一步细化国务院突发环境应急指挥机构组成部门按照各自职责开展突发环境污染事件的预防工作。

为使预案更具可行性和可操作性，根据《突发事件应对法》的规定，在修订中应明确进入预警状态时当地人民政府及有关部门应当采取的措施，并强调当发布一级、二级警报时应该采取的措施。

6、应急处置

现行《预案》只对Ⅰ级响应时的措施作了规定，但实际工作中需要有Ⅱ级、Ⅲ级，甚至Ⅳ级响应。故在《预案》修订中应补充分级响应制度，在分级响应程序的中视情况分别对Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级突发环境事件的响应机制予以细化，重点突出特别重大（Ⅰ级）的应急处置措施。