论我国自然资源法的立法选择

柯 心 （上海政法学院经济法系，上海 201701）

摘要： 我国自然资源立法涉及问题多、所需时间长。本文从自然资源的价值属性问题、自然资源的权属问题、自然资源的保护与利用问题等三方面着手，拟通过实现自然资源的价值认同，推进自然资源法的公法私法化进程，最终建立“使用＋保护”的综合立法模式，探索完善符合我国国情的自然资源法体系。

关键词：自然资源    权属    价值     立法

一、我国自然资源立法的现状

自然资源是人类赖以生存和发展的物质基础，在社会经济发展中具有重要作用。人类征服自然与改造自然的实践，在一定程度上讲，就是自然资源的利用与保护过程。我国一直十分重视自然资源立法，在1982年宪法中明确规定：自然资源属于国家所有。国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地等等。这些都是自然资源法的重要渊源。那一时期，我国还没有自然资源的专门法律。

改革开放以后，我国开始从传统的计划经济逐步向有计划的商品经济直至社会主义市场经济过渡，对资源的利用和保护也进入一个新的阶段。一系列重要的自然资源的单项法律，如《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》等在国家的关注下迅速创立，立法进度之快、立法数量之多都是前所未有的，这充分表明随着经济的发展和改革的深化，制定自然资源方面的单项法律迫在眉睫。随着经济发展和法律意识的提高，自然资源法体系不断完善，目前我国基本形成了以《宪法》、《民法通则》为基础，以《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》等单项法律为核心，以大量的行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充的自然资源法律体系。可以说，自然资源的规划、保护与合理利用已基本有法可依。

二、我国自然资源立法存在的缺陷

如上所述，我国现行的自然资源方面的法律，大都制定于80 年代中期，在当时，无疑促进了经济建设，在一定程度上保障了自然资源的合理利用。但这些法律毕竟制定于改革开放初期，不可避免地带有浓厚的计划经济色彩，存在着一些明显的缺陷:

（一）自然资源的价值属性问题

当讨论自然资源价值时，我们往往将“价值”加入人类主观性的东西，因此使得价值不确定。比如，原本我们认为无用的自然资源无价值，而事实却相反，随着科学技术的不断发展，如今自然资源的无价已经成为人所共知的事实。当我们用马克思主义的价值观来衡量自然资源的价值时，也无法尽如人意。因为，凝结在商品中的一般人类劳动并不是任何自然资源所具有的属性，许多自然资源或因法律规定不得流通而无法进行交换，从而无法成为商品；或因其不是人类的劳动结晶因而压根就不是商品，那么，能否因此而断定自然资源没有价值? 显然不可。

（二）自然资源的权属问题

与很多国家自然资源法相比，我国自然资源法体系从建立初始就以公法的性质展现。避而不谈自然资源保护法的私法性，而仅从所有制的属性对自然资源保护区别对待，造成当事人处于不平等地位。现行的自然资源法律大都强调所有制形式，国家对不同所有制形式的企业采取不同的管理方式。这是经济成份的不平等在自然资源管理上的直接体现，完全违背市场经济的内在要求。现代法治社会以贯彻“平等原则”为主要特征，当然也必须包括对管理对象的平等对待。

（三）自然资源的保护与利用问题

长期以来，我国更强调对自然资源的利用，忽视对生态环境的保护。自然界的各种资源，是整个自然生态系统的有机组成部分。我国现行的自然资源法律大都强调资源属国家所有，不得流转，只能由国家根据需要调配，自然资源的使用是无偿无期限的，忽视甚至否认市场对资源的基础配置作用。人类对自然资源的开发利用活动，只有在符合生态规律，保持生态平衡的前提下，才能取得预期的经济效益。以往，我们也讲保护资源，但保护仅局限于自然资源本身，目的也仅仅是节约有限的资源。可持续发展战略要求我们不仅要保护自然资源本身，而且要保护我们赖以生存的环境。生态环境的保护，归根结底就是自然资源的保护。

三、我国自然资源立法的路径选择

（一）自然资源的价值认同

建立正确的自然资源价值观是现代自然资源立法的基础，因为经济观以价值观为依托，而经济观又在法律经济分析中举足轻重，因此充分考虑经济价值观在法律制度创新中的作用，可以探索尝试创制更为理性的、正确的法律制度。在正确的自然资源价值观指导下制定的自然资源法所设定的自然资源产权制度、自然资源行政权制度、自然资源环境权制度、自然资源技术创新制度、自然资源权利救济制度必定能够使得人们在资源的开发利用过程中依法而行，因为法的强制性使得这些制度的执行有着强有力的保障。这一系列的制度实际上就是可持续发展的自然资源法律制度。人类开发利用自然资源的行为也只有通过法律制定出有效而理性的法律制度，并在这些制度的制约下才有可能遵循可持续发展的原则， 在这一可持续发展原则的指导下对土地、水资源、野生动植物、矿业资源、林业、牧业和渔业等资源进行合理的开发、利用、保护和改善。

（二）自然资源法的公法私法化

所谓自然资源法的公法私法化，就是自然资源法律中越来越多的体现了私法的内容，即强调对公民和法人财产权利的保护。明确自然资源保护法的私法性属性，是适应市场经济需要，变自然资源的无偿、无期限使用为有偿、有期限使用，直至我国自然资源法律变革中头等重要的内容。强调并确认自然资源法的私法属性，体现在以下两个方面：

1、社会主义市场经济中，公法与私法的作用不同，私法强调主体地位的平等性、自主性、公平性、有偿性等特征，公法则强调政府的宏观调控，强调维护保障资源管理秩序。确认自然资源法的私法属性，就要从主体角度确认其私法性。我们可以将国家当作特殊主体，强调国家与民众在自然资源利用与保护方面的平等性，这样更利于资源的合理配置。

2、确定自然资源权属与物权相挂钩，一方面保障使用者的使用权，另一方面也对使用者提出了相应的义务。国家可以按照物权的权利义务来约束资源使用人、使用人，使权利义务对等。这样，就能以私法的保护方式对自然资源进行有效的开发利用。

（三）“使用＋保护”的综合立法模式

原本的自然资源法实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度是造成我国自然资源低效利用和缺乏保护的重要原因。变革这一制度，除了确定自然资源的权属问题外，可以通过建立资源节约激励机制实现。各级经贸、财政、税务等部门要切实落实国家节能、节水和资源综合利用的有关优惠政策和措施，充分调动企业和社会开展资源节约的积极性。省有关部门和各级政府要对资源节约共性技术及关键技术开发、重点示范和改造项目给予重点支持。各级政府要保证开展资源节约活动的工作经费，支持节能监测中心等有关机构的设施建设和能力建设，增强监测手段，提高节能监测能力和水平。

此外，建立巡查、举报制度、重大案件督办和责任追究制度，对各种违法行为做到及时发现、及时制止、及时查处，防止各类群发性无证开采行为的发生。对严重浪费、行为恶劣的，要严肃查处，不仅要追究纪律法律责任，有的还要追究经济责任。通过上述立法手段，最终达到保护自然资源的目标。

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The legislative choice of Natural Resources Law

Abstract： Legislation related to the problem many of our natural resources, long time. The value of this property from natural resources issues, natural resources, ownership issues, conservation and utilization of natural resources such as three aspects, to be recognized by the value of natural resources, natural resources law, public law, private law to promote the process of eventually establishing " Use + protection "comprehensive legislative model, explore and improve the natural resources in line with our national conditions and law system.

Key words：Natural resources; Ownership; Value; Legislation