论环境与资源保护法的基本原则

胡德胜 （西安交通大学法学院，西安 710049）

摘要：环境与资源保护法体系中有某些最后原则，从而引申出所有其他原则；这些最后原则就是其基本原则。基本原则的作用是作为整个环境与资源保护法的基础，并且是解释、执行和发展环境与资源保护法律各种具体规范的指引。环境与资源保护法的基本原则包括可持续发展原则、尊重和利用生态规律原则、尊重主权和国际合作原则、风险预防和损害预防原则、适当运用经济学方法的原则、污染者负担原则、公众参与原则以及国家管理原则等八项基本原则。

一、环境与资源保护法基本原则概述

原则一词，无论在汉语还是在拉丁语亦或在英语中，其核心意项皆为根本规则。 每一种法律体系都必须有某些最后原则，从而引申出所有其他原则；这些最后原则就是法律的基本原则。 它们的作用是作为整个法律的基础，并被认为是解释、执行和发展各种法律规定的指引。环境与资源保护法也是一样，有其自身的基本原则，一贯地被视为整个环境与资源保护法体系的基础，在这些原则的基础上，引申和发展环境与资源保护法的原则、规则和规章、制度。关于环境与资源保护法基本原则，目前并不存在一个为所有人都接受的定义。笔者认为，所谓环境与资源保护法基本原则，是指具有较强环境与资源保护法特质的，贯穿于环境与资源保护法律规范整体，在环境与资源保护法的制定、执行和实施活动和过程中必须遵循和贯彻的根本性原则。所谓具有较强环境与资源保护法特质，是指或者为环境与资源保护法所特有，或者对于环境与资源保护法有着特别重要的意义。

至于哪些原则属于环境与资源保护法基本原则，国内外学者也是见仁见智。笔者认为，作为环境与资源保护法基本原则的原则，应当符合下列四项条件：一是为国际社会所公认，二是具有普遍意义，三是适用于环境与资源保护法的一切效力范围，四是构成环境与资源保护法的基础。研究环境与资源保护法基本原则的意义，一方面在于，环境与资源保护法的制定、执行和实施活动和过程中必须遵循和贯彻，从而保护环境与资源保护法体系的完整、协调和统一。另一方面在于，在缺乏具体的、具有可操作性的环境与资源保护法律规范的情形下，采取的措施或者作出的行为应当同环境与资源保护法基本原则相一致。

根据环境与资源保护法基本原则应当符合的前述四项条件，从有利于国际间环境与资源保护法律及学术交流的角度，大致上遵循逻辑发展的理路，笔者认为，可以归属于环境与资源保护法基本原则的有可持续发展原则、尊重和利用生态规律原则、尊重主权和国际合作原则、风险预防和损害预防原则、适当运用经济学方法的原则、污染者负担原则、公众参与原则以及国家管理原则等八项基本原则。在相互关系方面，这八项基本原则之间是一种辩证关系，但是可持续发展原则以及尊重和利用生态规律原则具有统领性的地位、作用、功能和价值。

二、可持续发展原则

（一）可持续发展的概念

“可持续发展”第一次作为术语被明确提出，见于国际自然资源保护联合会、联合国环境规划署和世界自然基金会于1980年共同出版的《世界自然保护策略：为了可持续发展的生存资源保护》一书。该书指出：“可持续的发展意味着，必须既考虑经济方面又考虑社会和生态方面，必须既考虑生物资源之根本又考虑非生物资源之根本，必须既考虑可供选择行为的短期利害又考虑其长期利害。” 但是，作为一种理念，其形成是以世界环境与发展委员会1987年的报告《我们共同的未来》为标志的。报告指出：可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。它“包括两个重要的概念：‘需要’的概念，尤其是世界上贫困人民的基本需要，应将此放在特别优先的地位来考虑；‘限制’的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来需要能力施加的限制”。

按照该报告的阐释，可持续发展是一种基于生态学、伦理学理念的综合发展观。1992年，联合国环境与发展大会在《里约宣言》、《21世纪议程》等国际法律和政策文件中对可持续发展理论予以采纳。例如，《里约宣言》原则宣告，人类“应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利”；原则3主张，“为了公平地满足今世后代在发展与环境方面的需要，求取发展的权利必须实现”。

（二）可持续发展原则的内容

可持续发展理念的内涵极其丰富，涉及范围非常广泛。国际上有许多权威机构或者学者对之进行了解释。 其中，英国著名国际环境法学家菲利普·桑兹（Philippe Sands）的四要素说具有一定的代表性和合理性，因为它“抓住了可持续发展原则的主要内容”， 并为许多权威学者所认可。他提出，可持续发展原则包含代际公平、代内公平、可持续利用以及环境与发展一体化四个核心要素。

1、代际公平（intergenerational equity）。有关代际公平的较完整理论是由伊迪丝·布朗·韦斯（Edith Brown Weiss）于1984年首先提出的。它是指每一代人都是后代人的地球权益的托管人，应当实现每一代人之间在开发、利用自然资源方面的权利的平等。代际公平的要求有三项：一是“保存选择原则”，即每代人既应为后代人保存自然和文化资源的多样性，又享有可与前代人相比的多样性的选择权利；二是“保存质量原则”，即每代人既应保持地球生态环境质量，又享有前代人所享有的那种地球生态质量的权利；三是“保存取得和利用原则”，即每代人应对其成员提供平等的取得和利用前代人遗产的权利并为后代人保存这项取得和利用权。 对代际公平的承认体现于不少全球性或者地区性国际条约和国际裁判文书之中， 并在许多国家的国内政策和法律中得到了规定。

2、代内公平（intragenerational equity）。它是指代内的所有人，不论其国籍、种族、性别、经济发展水平和文化等方面的差异，对于利用自然资源和享受良好的环境享有平等的权利。实现代内公平，最重要的和根本的是建立国际经济新秩序和新的全球伙伴关系，把建立新的国际经济秩序同环境保护结合起来。1991年《发展中国家环境与发展部长级会议北京宣言》提出“必须建立一个有助于所有国家，尤其是发展中国家持续和可持久发展的公平的国际经济新秩序，为保护全球的环境创造必要条件”。要实现代内公平，就必然要求发达国家的财富和技术以非商业性的条件向发展中国家转移，以帮助发展中国家提高可持续发展的能力；要求发达国家改变其传统的生产和消费模式，减轻地球的负担；要求发展中国家选择可持续的经济发展模式和生活方式，避免重走发达国家的老路。

3、可持续利用（sustainable utilisation）。它是指在自然资源利用方面，每代人应该以可以持续的方式进行利用。对于可再生资源，应当在保持它的最佳更新能力的限度内予以开发利用；对于不可再生资源，应当为后代人保存一定的量；对于非耗竭性资源，则应该鼓励尽量开发利用。 关于可持续利用这一要求，不仅载入许多全球性或者地区性国际条约之中， 而且在许多国家的国内政策和法律中有所规定。为了实现可持续利用，各国必须尽快改变现行的生产和消费方式，并推行适当的人口政策。这也是《里约宣言》原则8和《人类环境宣言》原则27（人口政策）和原则28（消费方式）的要求。

4、环境与发展一体化（integration of environment and development）。它是指人类应该将保护环境同社会、经济及其他方面的发展进行有机的结合、协调和统一，不能以保护环境为理由或者借口否定发展，也不能以发展为理由或者借口牺牲环境。 不仅从许多全球性或者地区性国际条约之中， 而且在许多国家的国内政策和法律中，我们可以发现环境与发展一体化的规定。环境与发展的一体化、实现可持续发展是1992年联合国环境与发展大会的主题。当然，发达国家与发展中国家在处理环境与发展的关系方面可以有不同的侧重点。消除贫穷发展中国家是实现可持续发展的必不可少的条件。《里约宣言》原则3主张，世界各国，尤其是发展中国家，“求取发展的权利必须实现”。

（三）可持续发展原则的影响

综合考察和分析可持续发展的四个核心要素，不难发现：可持续发展的前提是发展，其目的在于增进人类福祉，改善人类生活质量，同时应当维护生态系统的健康平衡。也就是说，应当把社会经济的发展同生态系统的健康平衡有机地结合起来。这就要求，对人类生存和发展基础的环境和自然资源的开发和利用，应当在利用效率最大化和废弃（污染）物质最小化的基础之上进行，人类社会经济的发展必须控制在地球生态系统的承载能力之内。与传统的发展观念相比较，可持续发展在对发展概念的理解上要求人类更新伦理道德和价值观，更新人类的生产方式和生活方式。

在法律领域，可持续发展原则的影响是，环境与资源保护法应当将实现人类社会经济的可持续发展作为法律所要追求实现的理想目标，法律规范应当以新的发展观取代传统的发展观，从而使人类的思想和行为在法律规范的引导下发生根本性的转变。具体而言：（1）环境与资源保护法必须立足于经济学、生态学和环境科学等自然科学知识， 规定合理、有效的措施、方法和手段。只有这样，环境与自然资源才能够得到科学意义上有效保护，可持续发展才会得以真正实现。（2）环境与资源保护法应当在环境承载能力和可再生自然资源的可再生能力之内，制定有关的消耗标准和消费标准，鼓励或者促进单位和个人采纳。（3）环境与资源保护法需要规范不可再生自然资源耗竭的速率，保护生物多样性，从而尽可能地少妨害或者减损后代人类的选择。（4）为了维护生态系统的健康平衡，环境与资源保护法应当要求把对大气质量、水和其他自然因素或者自然条件的不利影响减少到最低程度。

三、尊重和利用生态规律原则

在环境和自然资源问题的认识和解决方面，人类社会曾经历了几次大的从思想到方法上的变革和更新。过去采取的对策和措施都由于只治“果”而不纠“因”，导致问题愈演俞烈。现代生态学研究为人类揭示了生态系统平衡的基本原理，已经得出了这样的结论，即，人类活动对自然生态系统以及能量转换的所有影响都可以简单地归结为两个途径：①改变物质和/或能量的输入或者输出；②制造物质和/或能量转移或者转化的新路径或者改变现有路径。因此，为了保护人类生存的环境，就应当在人类活动与生态系统关系最为密切的两个基本领域——生产和消费——中改变人类过去的方法。首先，生产和生活废弃物的排放量不应该超过环境容量的极限，该极限就是生态系统自动调节能力的极限；其次，生产对自然资源的需要量同环境对自然资源的可供量之间保持平衡。生态学的原理警示我们：对于生态规律，人类只能去适应它、利用它，而不应该为所欲为或者不顾后果地违背其而行事；只有遵循生态规律，人类才能够在地球自然界中继续生存和发展下去。从开发和利用资源直到排放废弃物和污染物，人类的所有活动都可以被看作是在改变自然生态系统的物质和/或能量的输出和输入，当这种改变达到一定程度时，就有可能导致生态系统的崩溃。所以，在建设环境与资源保护法治的过程中，人类必须在考虑保护当代人类利益的同时，还应当考虑保护生态系统这一人类的生存条件，考虑到人类近期和长期利益的实现还需要有众多的环境条件做支撑，时刻以生态规律来衡量某项调整人类行为的法律规范。

尊重和利用生态规律原则，是指在环境与资源保护法的制定和一体遵守中，应当克分考虑和尊重自然和生态演变的规律，以地球生态系统平衡的基本原理作为制定法律的科学理论基础。这一基本原则要求：

（1）“物物相关”律要求：在开发或者利用某一环境要素或者自然条件时，应当考虑这种活动对其他环境要素、自然条件乃至整个生态系统的影响；在开发利用某环境要素的某一项功能时，要考虑对该环境要素的其他功能的影响。因此，环境与资源保护法必须基于调查研究、注重统筹规划考量，对每一种环境要素和自然条件的保护以及它们之间的相互影响。在环境与资源保护法中的土地利用规划、环境影响评价等规定，盖源于此。

（2）为了保护和改善环境，维护生态系统的健康平衡，根据“相生相克”律，既不能任意地向某一生态系统引进原来没有的物种，也不能在生态系统中随意除去一物种。因为这两种做法都必然或者可能地，不仅会使被引进的物种发生种群爆发或者被除去的物种灭绝，也可能造成该生态系统生物链上其他物种的种群爆发或者灭绝，从而危及生态系统的健康平衡。例如，长白山森林生态系统引进了原来没有的美国白蛾这一物种，而该生态系统中又没有白蛾的天然捕食者，结果造成美国白蛾在该生态系统中发生种群大爆发，从而威胁着该生态系统。再如，由于江南农田生态系统中的蛇被人为地减少或者消灭，鼠类严重缺少了天敌，结果导致江南农田生态系统中鼠类发生种群大爆发，当地生态系统的健康平衡受到很大威胁。因此，环境与资源保护法应当就向原有生态系统引进原来没有的物种或者在原有生态系统中人为地消灭某一原有物种这些方面的事宜作出规范。这就是为什么物种保护、野生动植物保护以及动植物检疫内容构成环境与资源保护法重要内容的科学依据。

（3）“能流物复”律要求，为了维护生态平衡，必须尽可能充分地利用能量，不使它简单地逸散入环境。因此，环境与资源保护法需要就有关于发展生态农业以及鼓励建立符合生态规律的生活方式和生产方式的事宜作出规定。尤其是，某种物质一旦进入环境，便会在环境中不断地循环，有些还会在生物体内累积（即“生物富集”），发生致畸、致癌、致突变等作用，因此，环境与资源保护法中还应当有关于防止环境污染、特别是控制有毒有害物质的规定。

（4）运用“负载定额”律，为了维护某一生态系统的健康平衡，必须一方面使它所供养的生物的数量不超过其生物生产能力，另一方面还需确保排入该生态系统的污染物的数量或者能量不超过其自净能力，并且使冲击周期长于生态系统的恢复周期。因此，环境与资源保护法中需要就有关以产（生物产量）定供（畜类或其他物种数量）的事宜作出规定，就有关控制污染物排放量（包括浓度控制和总量控制）作出规定，就有关影响冲击周期方面的事宜（如春天砍树和除草、夏时捕鱼捉鳖）作出规定。

（5）根据“协调稳定”律，一个生态系统只有在结构和功能相对协调时才是稳定的。一方面，为了维护一个生态系统结构和功能的协调状态，也就是健康稳定的状态，必须千方百计地确保该其生物物种的多样化，使其尽量免遭外来物种的不利干扰。另一方面，为了维护整个地球生态系统的健康稳定，需要促进、提倡或者鼓励单位和个人去创造结构和功能相对协调、生物生产能力高的人工生态系统。体现在环境与资源保护法上，就应当有关于保护生物多样性、保护森林和植被、保护水域和湿地的规定，有关于确保生态系统免遭不利干扰和有利于建设结构和功能相对协调的人工生态系统的规定。

（6）“时空有宜”律要求，在开发和利用某一特定地区的生态系统时，必须充分考虑其特性。例如，长江和黄河上游森林生态系统与苏南森林生态系统相比，有不同而特定的自然和社会经济条件组合。前者的主要功能是水土保持，而后者则可能是提供木材。所以，对前者应该在原则上禁止采伐。这就要求环境与资源保护法必须充分考虑地区特点。于是，环境管理的区域性原则在环境与资源保护法中得到了体现，常常在一定程序和条件下实行地方法规优先原则。例如，省级政府可以颁布严于国家标准的地方污染物排放标准，在颁布地方污染物排放标准的地区实施地方污染物排放标准。这在其他部门法中是很少见的。

总之，尊重和利用生态规律原则是人类应对环境和自然资源问题过程中必须遵循的基本原则，是建设环境与资源保护法治的理论基础。只有这样，才能使规范和约束人类的行为，使其符合生态系统平衡的要求，从而保证人类世世代代的利益。哦此，《里约宣言》原则7要求各国本着全球合作精神，开展合作，“养护、保护和恢复地球生态系统的健康和完整”。

四、尊重主权和国际合作原则

自1648年威斯特伐利亚和约签订以来，主权一直是国家组成之现代国际社会秩序的基石，是“国际法的基本的、最高的原则”。 根据18世纪著名西方国际法学家瓦特尔（Vattel）的经典表述，“任何民族，无论以什么方式自己进行治理并且不从属于任何其他民族，就是主权国家”。 20世纪初欧洲大陆最具权威的国际法学者之一菲德罗斯（Verdorss）对国家主权作出了进一步的阐释。他说，“完全的自治构成国家主权的内侧，而独立则构成它的外面”；“现代概念”上的“主权国家是完全自治的、因而是独立的、不服从任何其他国家法律秩序的社会组织”。 在《联合国宪章》中，国家主权是首要原则，尽管它倡导和促进国际合作。但是，20世纪后半叶以来，重大的环境与自然资源问题并不承认国家边界的人为分割，具有全球性质，而且全球化现实下的众多领域和事项的国际化趋势，更彰显国际合作的不可或缺。笔者认为，尊重主权和国际合作已经形成环境与资源保护法领域的一项原则。

所谓尊重主权和国际合作原则是指，以国家主权为基础，国家通过协商而放弃一定范围内或者程度上的主权，本着国际合作的精神，从而解决环境与资源保护领域内的全球性事项或者对国际事务具有全局性影响的事项的原则。具体而言：

第一，国际社会由主权国家所组成是一个政治现实，而且，每个国家都有其自己的利益。因而，一国对于其单独管辖范围（特别是其领土范围）内的有关环境与自然资源的人、事、物等事项享有主权权利。但是，该国负有不得违法损害其管辖范围以外的环境与自然资源的责任。

第二，对于由两个或者两个以上多个国家共享的环境与自然资源，共享国家应当本着主权平等，考虑利益大小及所负历史责任等因素，放弃一定范围内或者程度上的主权，通过国际合作，共同承担保护共享环境与自然资源的责任。例如，对于由不同国家分别处于不同上、中、下游段的一条国际水道，任何水道国都不能借口对位于其领土范围的水道部分享有主权权利而置其他水道国的利益于不顾。

第三，国家管辖范围之外的环境与自然资源，属于全人类的共同财产、共同遗产或者共同关切事项，所有国家应当本着主权平等，考虑利益大小及所负历史责任等因素，放弃一定范围内或者程度上的主权，通过国际合作，共同承担保护这类环境与自然资源的责任。这类环境与自然资源如公海以及在公海上方生存或者迁徙的鸟类和其他野生动物，公海海床和洋底及其底土，以及全球大气层（包括臭氧层）、南极地区，等等。

第四，对于一国独享、两个或者两个以上国家共享的环境与自然资源，如果存在对国际事务具有全局性影响的情形，所有国家应当本着主权平等，考虑利益大小及所负历史责任等因素，放弃一定范围内或者程度上的主权，通过国际合作，共同承担保护这类环境与自然资源的责任。例如，尽管1971年《湿地公约》和1972年《世界遗产公约》的运作是建立在自愿性的名册或者目录的基础之上， 但是，一旦一片湿地被列为国际重要湿地，或者一个湖泊、一条河流或一个依水生态系统被列入《世界遗产名录》，那么，它们将处于国内法和国际法的双重保护之下。

尊重主权和国际合作原则既注意到国家主权和国际合作之间的形式冲突，更强调两者之间内容上的辩证关系。抛开国家主权而只讲国际合作，是脱离国际政治现实的不切实际的空想；反之，片面强调国家主权，不进行必要的国际合作，则会引发冲突，乃至毁灭人类发源于斯、生存于斯和发展于斯的地球生态系统和自然环境，导致人类自己的灭亡，而所谓国家主权也就成了无本之本、无源之水。

五、风险预防和损害预防原则

（一）风险预防原则

风险预防原则（precautionary principle），是指应该广泛采取预防措施，遇有严重或者不可逆转损害的环境威胁时，不得以缺乏确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施。

这项原则是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性的特点而提出来的。一般地，只有在科学证据证实严重的环境和自然资源问题已经出现或即将出现时，国际社会才应采取相应的行动。例如，1979年《野生动物迁徙物种保护公约》第3条第2款规定，只有可靠证据，包括最佳可得科学证据，表明一迁徙物种处于濒临灭绝的危险之中时，方可将其列入公约的濒危迁徙物种名单。

风险预防原则强调不能以科学上的不确定性作为不行动或延迟行动的理由，要求在环境和自然资源问题尚未严重到不可逆转的程度之前采取行动，加以预防。1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》序言规定，缔约国“认识到全世界某些物质的排放会大大消耗和以其他方式改变臭氧层，对人类环境可能带来不利影响”并“念及这些物质的排放对气候的可能影响”，“决心采取公平地控制消耗臭氧层物质全球排放总量的预防措施”。1992年《生物多样性公约》序言规定，在“生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施”。1992年《气候变化框架公约》第3条第3款规定，“当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施”。

（二）损害预防原则

损害预防原则（principle of prevention，principle of preventive action），是指应该尽早地在环境损害发生之前采取措施加以预防。这是国内环境与资源保护法的原则移植到国际环境与资源保护法上的结果。为了做到在行使其对自然资源的主权权利时不违法损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境和自然资源，国家必须遵循损害预防原则。

损害预防原则得到很多国际环境与资源保护法律文件的确认。例如，1982年《海洋法公约》第194条第1款规定，“各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染”。1992年《生物多样性公约》序言指出，“注意到预测、预防和从根源上消除导致生物多样性严重减少或丧失的原因，至为重要”。

（三）风险预防原则与损害预防原则之间的关系

风险预防与损害预防既有相同之处，又有差别。相同之处主要是它们都以预防环境损害的发生为目的。差别主要表现在以下三个方面：第一、前者重在采取预防措施以避免环境恶化的可能性，而后者则重在采取措施以制止或阻碍环境损害的发生；第二、前者所针对的是严重或不可逆转的环境损害的威胁或风险，而后者主要针对实际发生的或即将发生的环境损害；第三、前者所针对的是在科学上尚未得到最终明确的证实，但如等到科学证实时才采取防范措施就会为时已晚的环境损害的威胁或风险，而后者主要是指完全具有现实可能性的环境损害。

六、适当运用经济学方法的原则

（一）适当运用经济学方法的原则的概念

成本效益分析方法和经济学关于解决环境与自然资源的外部经济性问题的理论，在市场经济条件下具有很大的应用价值。适当运用环境经济学方法原则，是指在环境与资源保护法中应当将环境效益的损益分析方法和对法律规范的成本一效益分析方法等经济学方法运用到对开发行为的预测、评价、管理以及拟定（或既定）法律制度的设计与分析之中，作为指导（决定或修正）法律以及确立法律规范的理论基础，以真正通过立法实现社会、经济、环境三方面效益的均衡和综合决策。

（二）经济学方法在环境与资源保护法中的运用

经济学方法在环境与资源保护法中的运用，主要包括两个方面：

第一，作为一种法律制度或者措施，将经济学研究的成果确立于环境与资源保护立法之中。也就是采取经济效果最佳的措施并将其制度化。例如，将财产权理论运用于解决环境与自然资源的外部经济性问题。一些经济学家在排污收费和许可证交易等经济手段与通过法律进行的行政命令等直接管制手段进行过比较后，得到的基本结论是：排污收费和排污交易在环境效果方面是基本等同的，而且两者的经济效率一般都高于直接管制。

第二，运用经济学的分析方法，对环境与资源保护法既定的制度或者措施以及国家社会经济政策的环境效果或者有效性进行评估、分析和评价。一般认为，对环境与资源保护法律规范或者机制进行经济分析首先出现在美国。罗斯福在美国国内实施“新政”期间，美国环境立法理论的一大发展是将经济学原理运用于立法活动之中。由于“新政”厉行节俭，美国国会预算办公室和拨款委员会合并办公。在工作中，他们发现将福利经济学运用于审批生产项目可以使那些具有比较经济优势的项目可以得到优先接受。在1936年，美国运用经济分析方法制定了《公共汽车尾气控制法》，在资源法律——成本——效益分析上作出了一项革新。目前，对环境与资源保护立法进行经济学评估的主要范围包括评估环境与资源保护立法的经济成本，对法律实施的有效性进行经济分析，运用于环境—经济系统的投入产出分析和资源开发建设项目的国民经济评价。所有这些都与现代环境与资源保护法密切相关。

适当运用经济学方法的原则，为《里约宣言》原则16所确认和提倡。原则16要求，“国家当局应该致力于促进环境成本内部化以及使用经济手段”。

七、污染者负担原则

（一）污染者负担原则的概念和提出

污染者负担原则（polluters pay principle）（亦译为“污染者付费原则”），最早出现于欧洲经济合作组织理事会1972年5月26一份名为《关于环境政策之国际经济事宜的指导原则》（Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies）的文件（C（72）128）之中。文件在第4段规定：“旨在于国际贸易和投资领域中鼓励合理利用稀缺环境资源以及避免扭曲的用于分配污染预防和控制措施成本的原则，是所说的‘污染者负担原则’。这一原则是指，污染者应该承担公共当局为了确保环境处于一种可以接受的状态而所决定的实施上述措施的成本。换言之，这些措施的成本应该反映于那些在生产和/或消费过程中产生污染的货物和服务的成本之中。”

这一原则的产生背景是，环境污染直接或者间接地造成经济损失、人身危害和环境损害。随着环境污染的加剧，环境保护的投资越来越大。许多国家对环境保护的投资实行财政援助政策。有人提出反对意见，认为政府过多的财政援助等于把本应该由污染者承担的经济责任转嫁给了全体纳税人，这样做既不合理也不利于保护环境和资源。这一原则提出后，很快得到国际社会的广泛承认，并被很多国家确定为环境与资源保护法的一项基本原则。

后来，有关成本的范围不断扩大，并为《里约宣言》等许多国际文件所确认。例如，《里约宣言》原则16所规定：“考虑到造成污染者在原则上应该承担污染费用的思路，正当顾及公共利益以及不扭曲国际贸易和投资，国家当局应该致力于促进环境成本内部化以及使用经济手段。”

（二）污染者负担费用的范围

关于污染者应该负担费用的范围，国际上主要存在两种意见。一种意见认为污染者应该承担其污染造成的全部环境费用。所谓全部环境费用，在日本有人主张包括防治公害费用、环境恢复费用、预防费用和被害者救济费用。理由是，作为损害环境和公民健康的加害者，污染者理应承担所造成后果的全部责任。另一种意见则认为，把全部环境费用都加在生产者身上，会造成污染者负担过重而不利于经济的发展，而且在实践中也很难行得通。他们主张污染者仅应该承担消除污染费用和损害赔偿费用这两项费用。消除污染费用包括治理污染源和恢复被污染的环境的费用；损害赔偿费用是指赔偿环境污染受害者的人身和财产损失。后一种主张提出的负担范围为更多国家所确认。

（三）我国法律有关污染者负担原则的规定

参照污染者负担原则的精神，我国《环境保护法（试行）》中曾规定“谁污染谁治理的原则”。该法第6条规定：“已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理，或者报请主管部门批准转产、搬迁。”

《环境保护法》涉及污染者负担原则的条款主要是：①第24条规定：产生环境污染和其他公害的单位必须采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废物、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。②第28条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”③第29条第1款规定：“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。”④第41条第1款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”

八、公众参与原则

（一）公众参与原则的概念

公众参与（public participation），起初是一项政治原则或者实践，后来也被视为一项权利，即公众参与权（right to public participation）。“公众参与”一词经常同“利益相关者参与”、“大众参与”互换使用。可以将公众参与视为权力（利）的产生源泉，视为民主政治不可或缺的组成部分。

由于环境与资源保护关系到每个人的利益，是一项涉及到每个人的事业，在环境与资源法的发展中，公众参与成为应对环境与自然资源问题和实现可持续发展的必不可少的重要组成部分，并逐渐成为环境与资源保护法的一项基本原则，贯穿于程序法和实体法之中。在《里约宣言》中，公众参与原则得到了确认。《里约宣言》原则10就公众参与原则作出了如下明确规定：

环境问题最好在所有有关公民在有关一级的参加下加以处理。在国家一级，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息，其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息，而且每个人应有机会参加决策过程。各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众的了解和参与。应提供采用司法和行政程序的有效途径，其中包括赔偿和补救措施。

（二）我国法律有关公众参与原则的规定

首先，我国公民有参与涉及环境与自然资源的国家管理的权利。这项权利可以在宪法中找到规定。宪法第2条第1、3款分别规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”根据这一规定，我国公民可以广泛参与国家的环境与自然资源管理。但是，公民依法参与国家管理的具体方式，需要立法上的进一步具体化、规定具有可操作性。2002年《环境影响评价法》第5条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，从而首次确立了环境决策的公众参与原则。该法还规定对环境可能造成不良影响和涉及公众环境权益的各种规划项目和建设项目，应当在报送审批前举行论证会、听证会，或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。为了落实《环境影响评价法》有关公众参与的规定，国家环境保护总局于2006年2月颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，就公众参与环境影响评价的原则、范围、方式和程序等作出了进一步的具体规定。

其次，我国公民有权对污染和破坏环境的行为进行监督、检举和控告的权利。我国《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等都规定公民享有监督、检举和控告的权利，这作充分体现了环境管理的公众参与原则。

但是，在实践中，公民如何真正有效地参与环境管理、参与监督以及检举，还存在有许多障碍和程序，有待解决和完善。例如，在如何行使权利的形式和程序方面，缺乏具体的和具有可操作性的规定。

九、国家管理原则

（一）国家管理原则的概念

伴随人类的社会活动，特别是经济活动，环境和自然资源问题一直存在和发展。在20世纪70年以前，环境和自然资源问题基本上被看成是由于工农业生产带来的污染问题，环境与自然资源保护工作被视为遵守一定工艺条件、治理污染的技术性问题，国家对环境与自然资源的管理充其量是动用一定技术和资金加上一定的法律和行政的保证来治理污染。

1972年联合国人类环境会议是一个转折点。会议指出：环境和自然资源问题不仅是一个技术问题，也是一个重要的社会经济问题，不能只用科学技术的方法去解决污染，还需要用经济的、法律的、行政的、综合的方法和措施，从其与社会经济发展的联系中全面解决环境和自然资源问题。《人类环境宣言》宣布保护和改善环境是各国政府的责任（序言第2段），不仅要求国与国之间广泛合作和国际组织采取行动以谋求共同的利益（序言第7段），而且规定各国“必须授权适当的国家机关对国家的环境资源进行规划、管理或监督，以期提高环境质量”。从而，环境与自然资源管理成为了一项国家职能，国家管理成为环境与资源保护法的一项基本原则

国家管理原则是指，国家负有保护环境与自然资源的责任，应当在国际层面上通过国际合作而采取共同行动，在国内层面上通过立法和政策制定而组织适当的国家机关对国家的环境和自然资源进行规划、管理或者监督，从而保护环境和自然资源。

关于环境管理的概念，联合国环境规划署前执行主席托尔巴（M. K. Tolba）在一篇关于环境管理的报告中，认为环境管理是指依据人类活动（主要是经济活动）对环境影响的原理，制定与执行环境与发展规划，并且通过经济、法律等各种手段影响人类的行为，从而实现经济与环境的协调发展。由于环境和自然资源问题的阶段性和不同国家具体情况的不同，环境管理的范围有大和小之分。

小范围的环境管理主要指污染控制。例如，在20世纪70年代以前，美、日、联邦德国等工业发达国家管理的主要任务都基本上限于对大气、水、土壤和噪声污染的控制。我国那时的地方环保机构统称“三废办公室”，也主要限于对污染的防治。即使在目前，有些国家的环境管理机构仍然主要管理污染防治工作。

大范围的环境管理则把污染防治和自然（资源）保护结合起来，包括自然资源、文物古迹、风景名胜、自然保护区和野生动植物的保护。特别是，更大范围的环境管理认为协调环境保护与经济发展、土地利用规划、生产力布局、清洁生产、循环经济、水土保持、森林植被管理以及自然资源养护等也都是环境管理的组成部分。

（二）国家管理应当遵循的原则

环境与自然资源管理是国家管理职能的重要组成部分。国家管理除了遵循国家管理的一般性原则外，根据环境与自然资管理的特点，还需要遵循下列四项具有一定特殊性的原则。

1、综合性原则。环境与自然资源保护具有广泛性和综合性的特点，这决定了环境与自然资源的国家管理必须采取综 合性措施，从管理体制、管理制度、管理措施和手段都要贯彻综合性的要求。例如，在管理措施和手段方面，需要运用行政的、经济的、法律的、科学技术的、宣传教育的等多种形式。科学技术是所有手段的科学基础，法律和经济手段的综合运用则在环境与自然资管理中起着特别关键性的作用。 

2、区域性原则。环境和自然资源问题的区域性特征明显，这决定了国家管理需要遵循区域性原则。特别是，我国幅员广大，地理环境情况复杂，各地区的人口密度、经济发展水平、自然资源分布、管理水平等都存在差别及至很大的差别。这一国情决定了我国的国家管理必须根据不同地区的不同情况，因地制宜地采取不同措施。

具体而言：(1) 制定环境政策和标准时，要尽可能考虑地区之间的差异性。(2) 对某些环境要素、自然条件和/或自然资源（例如水、土地、森林、草原、湿地、自然保护区等）的保护以及污染防治，要考虑区域性原则。(3) 适当下放权力，注意发挥地方有关环境与资源管理机构的作用。

3、预测性原则。国家要对环境和自然资源进行有效的管理，掌握环境和自然资源的状况和变化趋势是前提条件。这就需要进行经常性的科学考察和调查评价，进而作出科学预测。也就是说，可靠的预测是进行科学的环境与自然资管理和决策的基础和前提。因此，考察，调查，监测，评价，情报收集、分析和交流，以及综合研究等一系列工作，是国家管理不可或缺的重要内容。

4、规划和协调原则。大多数工业发达国家的环境与自然资管理经验表明，制定环境和自然资源规划既是国家管理的重要内容，也是实行有效的国家管理的重要方式。全面的、综合的管理措施应当体现于环境规划之中。环境规划可以分为包括长远规划和短期规划，或者全国规划和地方规划，或者工业污染防治规划、水域污染防治规划和自然环境保护规划等等。

需要注意的是，国家管理不是一个单独的环境保护专门机构所能够单独完成的工作。国家管理的重要任务之一就是进行组织协调和监督，使不同部门、不同地区、不同行业能够分工协作、互相配合、各司其职，进而完成其各自职责范围内的环境与自然资管理工作。许多国家的环境与自然资管理体制都是基于这一原则而建立的。正如后面在海洋环境保护部分所讨论的，根据法律规定，我国的海洋环境保护涉及到国家环境保护部、国家海洋局、交通部港务监督部门、渔政部门、军队环境保护部门、地方环境保护部门等六个部门，如果没有以国家环境保护部为首的组织协调以及其他各有关部门的分工配合，就很难有效地保护海洋环境。

十、尾语

环境与资源保护法的基本原则是整个环境与资源保护法律体系的基础，是解释、执行和发展各种具体法律规定的指引。在相互关系方面，上述八项基本原则之间是一种辩证关系，但是可持续发展原则以及尊重和利用生态规律原则具有统领性的地位、作用、功能和价值。

On Fundamental Principles of Environmental and Resources Protection Law

Desheng HU  (School of Law, Xi’an Jiaotong University, Xi’an, Shaanxi Province, 710049)

Abstract In the environmental and resources protection legal system, there exist some initial principles, which give rise to all other principles; these initial principles are what said fundamental principles. These fundamental principles play as the foundation of the whole environmental and resource protection law, and are guidelines for explaining, implementing and developing the positive norms or rules of environmental and resource protection law. The fundamental principles of environmental and resources protection law include eight principles, i.e., the principle of sustainable development, the principle of respecting and utilizing ecological laws, the principle of respecting sovereignty and international cooperation, precautionary principle and principle of prevention, the principle of appropriate use of economic methods, polluters pay principle, the principle of public participation, and the principle of State management.

作者简介：胡德胜（1965.10 — ），男，汉族，河南汲县人，法学学士（北京大学），博士、博士后（英国邓迪大学），西安交通大学法学院教授、博士生导师。