中国未来制定石油储备法之立法理念的思考

侯巍巍  马 波 （广东石油化工学院法律系， 广东茂名 525000）

摘要：石油作为一种战略性资源，是保障国家安全、经济发展和实现可持续发展的重要基础之一。基于全球资源短缺和能源危机的背景以及当代语境，我国未来制定《石油储备法》的立法基础至少应包括：立法理念、法律渊源、法律制度、规则体系、法律文本等内容以及相关的技术体系和实践载体，核心将是立法理念。安全理念、经济理念与人本化理念将贯穿我国石油储备立法目的、原则、储备模式的选择、储备规模的选择以及储备方式的选择之中，为立法提供宏观指导，亦应成为我国未来石油储备立法的主导理念。

关键词：石油储备立法    立法理念    安全    经济    人本化

    石油储备是一项事关国家与产业安全，且投资巨大、选点严格、建设周期长的系统工程。按照国际能源机构的定义，石油储备是指其成员国政府、民间机构和石油企业保有的全部原油和主要制品的库存总和，包括管线和中转站中的存量。[1]石油储备按其功能可以分为两部分：战略石油储备和商业石油储备。美、日、德、法国、荷兰等国为保障石油储备建设规范与顺利进行，都动用了立法工具，使石油储备建设有法可循，依法建设。由于具体实际情况不同，每个国家的石油储备立法的储备体制、储备原则、运作方式、资金投入、储备设施的建设以及对于环境保护的要求都不尽相同。我国作为石油采储和产销日益尖锐的国家，必须要借鉴发达国家的石油储备立法的模式，来制定“中国的石油储备法”。建立石油储备制度是经济发达国家的共识，而如何在研究国际上有关石油储备法律的基础上，尽快制定出符合中国国情的石油储备法，目前还是处于理论探讨阶段，缺乏对整个石油储备立法问题的研究。当前，我国正在着手制定《能源法》，其基本框架已经成型。然而，石油储备法律制度的基本法---《石油储备法》还未提上立法者的议事议程。缺少了以《石油储备法》为核心的石油储备法律制度的能源法律体系显然是不完整的。我国未来《石油储备法》的法律体系应如何构建？《石油储备法》的立法基础有哪些？这些都是本文关注的焦点。基于全球资源短缺和环境危机的背景以及当代语境，本文认为我国未来《石油储备法》的立法基础至少应包括：立法理念、法律渊源、法律制度、规则体系、法律文本等内容以及相关的技术体系和实践载体，限于篇幅本文将重点探讨我国石油储备立法的理念，其他问题则将另行撰文探讨。

一、法律理念内涵之确定

法的理念是每个法律社会的基础，它不仅涉及的是对于法的认识程度和价值追求，更寄托着人们对法治的无限向往。“理念”一词是古希腊著名法学家柏拉图首倡，他认为理念就是事物的极致状态，所谓极致状态，就是理想状态、完美状态。黑格尔首将理念与法结合起来，提出了“法的理念”这一概念，并将其定义为：“法的理念即法的概念及其现实化”，法的理念即自由。有学者认为“法律理念即法的本体，是对法律的本质及其发展规律的一种宏观的、整体的理性认识，把握和建构，反映的又是法的内在精神和价值取向。法律理念发挥着表征和指称、中介和外化、科学的预测及文明进化等基本功能。因此，法理念作为对法的精神或价值的一种理性概况和追求，是具体法律制度和法制实践的灵魂。”[2]值得注意的是，与法的理念相关联的概念是立法目的。“立法目的指立法者制定某部法律的出发点及欲达到的目标，它体现了该立法的基本功能、价值和使命，亦是指导法律制定和法律解释的最高精神实质。立法目的的内容一般可以归纳为两大类：一是阐明立法的基本价值与理念，二是阐明立法的具体任务。前者可以成为价值性立法目的，后者则为工具性立法目的。”[3]从法的理念与立法目的的确切概念中，我们可以这样认为：法的基本理念与立法的目的是相关联的概念，立法目的比较直接和具体，一般会在立法中明确规定，法的理念则较为间接和抽象，有时在立法上与目的性规范相重合，有时则隐含地表现在法的基本原则之中。

我国石油储备法的立法基础首先是确立它的立法理念。从各国石油储备立法实践看，石油储备法的基本理念一般表现在石油基本法或者石油储备法的立法目的之中。例如：德国的 《能源保证法》规定能源政策目标为“确保能源安全供应、合理生产与使用能源、实现能源生产和消费的可持续发展”，日本《能源政策基本法》第1条规定的立法目的是：“鉴于能源是国民生活之安定向上及国民经济的保持和发展所不可缺少的，并且能源的利用将给地区和地球的环境造成较大影响，本法旨在通过确定与能源供需政策有关的基本方针，明确国家及地方公共团体的责任和义务的同时，规定能源供需政策的基本事项，以长期地、综合地和有计划地推进与能源供需有关的政策，并以此在对地区和地球的环境保护作出贡献的同时，对我国和世界经济的持续发展做出贡献。”日本《石油储备法》第1条规定：“制定本法律是为了确保石油储备而采取的措施。其目的是为了使我国在石油供给出现不足的情况下，能保证石油的稳定供给，并且有助于国民生活的稳定和国民经济的顺利发展”。当然，不同的国家在各自的石油储备法中对石油储备的立法目的有不同的表述，然而，其首要的立法目的在本质上应该都是一致的。1975年美国国会通过了《能源政策和节约法》，根据此法美国政府战略石油储备的目标是防止石油禁运和石油供应中断。从上述国家能源与石油法的立法目的中，我们可以总结出《石油储备法》中安全理念的核心地位。

二、安全理念

安全问题一直是国际政治中最重要的问题之一。传统意义上的安全以“军事安全”为核心，随着冷战的结束和全球化的全面推进，安全观逐渐发生了变化。从国家的视角来说，能源安全是一个国家经济发展、社会稳定和国家安全的重大战略问题。能源资源安全的核心内涵包括两个方面：一是以石油安全为核心；二是以能源供应的充足、持续和价格合理为基本内容。“所谓石油安全是指一个国家所能获取的石油资源持久、稳定、足量、经济地满足国民经济可持续发展所需要的状态。国家石油安全的概念包括两大有机组成部分：1、石油安全的‘量’，即石油供应的稳定性，指满足国家生存与发展正常需求的石油供应保障的稳定程度。‘量’是国家石油安全战略的基本目标。2、石油安全的‘价’，指石油的价格应在社会和消费者能承受的范围。这两者是相互联系的。石油安全的实质就是保障数量和价格上能满足经济社会持续发展需要的石油供应。”[4]对于石油消费国而言，石油安全的内涵包括“量”和“价”两个方面。“能源安全起因于石油供应安全，虽有核安全、供电安全等多重因素的变异，但迄今为止石油供应安全依然是能源安全的自变量。”[5]可以这样说，在能源安全体系中，石油安全是最为重要的。美国是当今世界研究能源安全最积极和最有影响的国家之一，在其众多的有关能源的报告中，如果涉及到外部能源供应时，能源安全一般都是指石油安全。在其1998年《能源发展报告中》将“石油安全”一词定义为“以合理价格自由地获取国外石油资源”，或者表述为“确保石油价格合理并自由流通”。长期以来，白宫发表的美国国家安全战略报告都把石油安全作为一个重要部分加以介绍，详细阐述美国政府在全球以及中东石油问题上的立场、政策和目标。例如，1988年1月里根总统签署的《美国国家安全战略报告》明确指出：“能源是我们的经济、工业和军事力量的重要基础，因而也是我们的国家安全的基础，在波斯湾地区，我们要采取协调一致的做法，保证我们自己和我国的盟国以合理的条件获得石油。[6]英国对能源安全的定义是这样界定的：“能源安全是指这样一种情况，即消费者及其政府有理由相信在能源方面有足够的储备、生产和销售渠道来满足他们在可预见到的将来对能源的需求，其价格不至于使他们在竞争中处于劣势从而危及他们的生活。当国民的福利或政府追求其他正常目标的能力，由于能源供应中断或突然发生重大价格变化而受到威胁时，不安全就出现了。”[7] 2006年欧盟《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》绿皮书也将保障能源供应安全作为其重要内容之一。其中提到，石油安全是全球性的，大多数的石油供应中断，甚至是地方或区域性的石油供应中断都要求在全球范围内作出反应。因此，欧盟应对石油供应中断的措施也应从全球着眼，特别是应在更加规范和透明的基础上公布欧盟的石油储备情况，以提高石油市场的透明度。此外，为了应对潜在的石油和天然气供应中断问题，提出了关于天然气储备的新立法建议。

综上，保障石油安全是西方主要发达国家石油储备立法的最主要动因。自20世纪70年代以来，世界各石油进口国都通过立法对石油储备进行保障。例如，美国的《能源政策与储备法》，日本的《石油储备法》、《石油公团法》，德国的《能源安全法》、《石油及石油制品储备法》等。石油储备是一项事关国家与产业安全的战略性工作，必须有法可依，没有法律保障就很难实施。中国现在迫切需要在“能源安全”和“石油储备”方面进行立法。“石油作为一种重要的战略资源，不仅关系着一个国家的经济安全，同时也与其军事、政治安全息息相关。石油储备已经成为发达国家调节市场供求、保持国民经济健康平稳发展，维护国家政治、经济、军事安全的重要手段，而且石油储备现在已经成为影响世界石油市场供求关系的重要因素。”[8]然而，中国至今还没有一个完备的石油储备制度以及法律体系，这势必影响我国的国民经济持续良好发展以及国家的安全和稳定。因此，我们认为，我国石油储备法的立法基础理念首要的就是确保石油安全。安全一直都是法律的首要的、基本的价值追求。为了确保我国的石油安全并基于中国的石油生产和需求的实际状况，我们认为，我国未来《石油储备法》的立法理念核心就是安全，只有在制定法的立法目的以及原则中体现出安全理念，才能保证石油安全战略的顺利、有效实施。

三、经济理念（成本—效益分析）

亚当.斯密的“经济人”理论认为：每个人天然地是他自己利益的判断者，自我利益最大化是“经济人”行动的唯一动机。约翰.穆勒依据亚当.斯密的理论进一步作出了经济人假设：认为经济人就是使市场得以运行的人，即会计算、有创造性、能寻求自身利益最大化的人。这其中暗含了人是理性的假设。“所谓人是理性的，是指人在经济活动中总是受到利己动机的驱使，在进行经济决策时总是深思熟虑的通过成本---效益分析或者趋利避害的原则对各种可能的机会和目标以及实现目标的手段进行权衡取舍，以便为自己带来最大限度的利益。”[9]石油储备建设需要巨额的资金投入，成本主要包括储备设施成本、维护费用以及原油成本等。按照李凌峰博士的观点，石油储备的效益主要体现在石油价格与宏观经济的关系方面，即由于建立石油储备，抑制了油价上升，避免了对宏观经济的不利影响而产生的效益。其认为，“石油储备的效益(避免GDP损失及净进口损失等)减去石油储备的成本(基建成本、管理及维护成本，原油采买成本等)，即为石油储备的净效益。总的看，经济规模越大，石油储备的净经济效益越大。因为净经济效益的计算是以石油储备的动用对全球油价的影响为基础的。石油储备经济效益的计算主要是从石油价格对宏观经济的直接影响这一角度出发的，事实上，建立石油储备制度本身对国际石油市场就是一个巨大的稳定力量，它在很大程度上可以延缓甚至避免石油供应中断。”[10]随着我国石油进口数量的增加，我国的战略石油储备规模将不断增加。因此，如果单纯依靠政府投资，将给政府带来沉重的财政负担。这就要求我们在未来的石油储备法的立法中，以经济理念（成本—效益）建构我国的石油储备立法体系。要重视“经济人假设”，最根本的是要在保证国家利益的前提下，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这对于我国石油储备立法储备模式、储备规模、储备方式的确定具有重要的现实意义。

（一）储备模式选择

由于具体的国情不同，各国在石油储备模式的选择上也存在差异。目前，具有代表性的分别是美国、日本、德国、法国和荷兰所建立的储备模式。美国建立的是“政府型”的石油储备制度。“所谓‘政府型’石油储备制度，是指除石油储备制度的目标、动用均为政府设定外，储备行为主体及储备资金来源基本上也是政府的行为。”[11]这种模式具有操作相对方便，反应迅速，准确有效等优点，但其营运成本一般较大，并因此造成较大的财政负担。美国选择这种模式，与其具有强大的经济实力及高度完善的法律制度密切相关。法国和荷兰建立的是“政策型”石油储备制度。“所谓‘政策型’石油储备制度，指的是政府只颁布石油储备的相关立法及政策，并成立专门的指导机构作相应的指导及监督工作，而具体的石油储备则由社会商业机构进行具体操作。这种模式在政府构建石油安全系统时，具有成本核算规模较低，且易于控制的优点，但体系设计复杂，要求管理者具备较高宏观管理水平。”[12]德国和日本建立的是“混合型”石油储备制度。所谓“混合型”石油储备制度，是指由政府及社会共同构建石油储备体系的石油储备制度。德国和日本虽采用同一种模式，但所侧重的储备主体不同。在日本，是政府储备与民间储备并重，以政府储备为主。德国则体现出官民结合，以民为主的特点。主体为官民结合的联盟储备，它和政府储备、企业储备共同构成多层次的储备体制。“联盟储备具有鲜明的社会市场型特色，所有炼油厂、石油进口公司、石油销售公司和石油发电厂都是联盟成员。上述企业，除作为联盟成员承担储备义务外，法律还规定必须自行储备石油。”[13] “混合型”石油储备体制可以在保证有效发掘和盘活社会上现有的储备能力及相应营运能力，大大减轻政府的财政负担，并充分地调动社会资源参与石油储备的运营成本，其局限在于难以把握和监控商业储备与义务储备界限的问题。

目前我国国家物资储备的模式与美国战略石油储备采用的模式相类似，均由政府机关直接负责储备基地的建设、管理及运作。如果未来我国石油储备采用这种储备模式，能够最大限度地体现国家的意志，便于集中管理统一指挥，有利于保证石油储备的安全，也易于和现有的国家物资储备管理相衔接，避免储备被擅自动用。但这储备模式也存在着明显的不足。首先，运作成本高；其次，这一模式不符合市场经济的运作规则，不利于储备石油的轮换更新。基于国家安全和经济理念，我们认为未来我国应选择并确立“混合型”石油储备制度模式。由于我国石油储备体系建设刚刚起步，建设过程宜循序渐进，分阶段进行：在起步期（2010年以前），建立以政府储备为唯一主体的国家石油储备体系；在过渡期（2010-2020年）又分两个阶段：第一阶段为以政府储备为主，以企业储备为辅的石油储备体系（2010-2015）；第二阶段为政府储备与重点企业法定储备为主、以商业储备为补充的石油储备体系（2015-2020）；在过渡期以后的成熟期（2020年以后），最终建立起以政府储备为主导、以机构储备为主体、以商业储备为补充的国家石油储备体系。这样设计的目的也符合我国《能源发展十一五规划》提出的“加快政府石油储备建设，适时建立企业义务储备，鼓励发展商业石油储备，逐步完善石油储备体系”的具体要求。

（二）储备规模选择

石油储备的建设首先涉及到储备量的问题，石油储备规模是相关立法、政策规划、宏观调控的共同目标。“石油储备规模是建立石油储备体系的基础，石油储备的具体规模大小应符合国家经济发展的需要以及财政能力。”[14]美国联邦政府在确定石油储备技术方案和储备量时，要进行成本效益分析。石油储备的效益是中断石油供应可能带来的损失。据美国能源部的分析，石油价格增长1倍，GDP将下降2.5%左右；每桶石油价格上升10美元，将给美国经济造成1年500亿美元的损失，经济增长率将减少约0.5个百分点。因此，我国在石油储备规模的确定和实现上必须充分考虑到国家的经济实力，规模不宜过大，储备的实现也不能一蹴而就，应科学合理地实施分步走战略。按照《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（2006）扩建和新建国家石油储备基地的要求，我国国家石油储备第一期项目，总规模为1640万立方米，可储存原油约1200万吨。而根据国务院批准的《国家石油储备中长期规划》（2009）的要求，到2020年以前，我国将陆续建设国家石油储备第二期、第三期项目，形成相当于100天石油净进口量的储备总规模，进一步增强我国应对石油中断风险的能力。为保障石油供应安全，促进国民经济平稳运行发挥更加积极的作用。2008年底，国家石油储备一期项目四个基地己全部建成，我国已经顺利实现了第一阶段的目标。另外，第二批基地建设也将陆续上马，可以说我国石油储备规模的选择是明智且适宜的。

（三）储备方式选择

美、日、德三国的政府石油储备方式与区位选择因国情不同而有差异，但都遵循如下原则：储备费用最低；安全可靠程度最高；地质条件最合适；储存和分配石油的运输条件最方便。例如：美国全部战略石油储备都是以地下盐岩洞穴方式储存，其储备高达7.5亿桶，石油储备的建设费用为100亿美元，平均每立方米储备能力的投资为85美元，每年用于运行的经费为2亿美元。日本目前已经建立了10个国家石油储备基地，其中三个属于地下岩洞式，1个半地下式、4个地上油罐式、2个海上油库。日本用于国家储备的事业费，加上给予民间的储备补贴，合计已达2万亿日元。”[15]我国石油储备的方式基于安全与成本的考虑，可以以地下岩穴储存为主，辅之以油罐储存。之所以这样选择的原因在于，我国地理环境多山，不缺乏储备石油的岩穴，且成本较低，而采取地面储油罐储存的方式，则成本较高。一个15万立方米的不锈钢罐成本为2000万元，所以地面存放方式应尽可能少。

四、人本化理念 

所谓的法律的人本化就是法律体现出人的自由、尊严与权利以及确保社会公正的价值取向，是人本主义哲学在法律中的体现。“当前，鉴于能源与经济社会发展的紧密联系，世界各国能源法都逐步纳入了以确保公民获得基本能源服务及实现社会公平为目的的内容及条款。纵览各国能源立法，往往通过公众参与、公共服务义务、弱者保护、企业社会责任等权利导向的机制来推进能源法的人本化。”[16]世界上越来越多国家的有关能源资源开发利用的法律法规中确立了公众参与的义务。例如：日本《能源政策基本法》第14条规定：国家应致力于对能源相关信息积极公开的同时，考虑到不以营利为目的的团体的活动与作用。由清华大学环境资源与能源法研究中心课题组编著的《中国能源法（草案）专家建议稿》第七条规定：公众有权依法获得能源信息，参与能源决策、能源影响评价、能源价格听证等活动，参与和监督能源法律、法规与政策的实施。我们认为，我国石油储备法的制定亦需要人本化的理念，对公众参与的程序以及事项从法律上予以保证。尊重、保护和履行人权是现代法律的基本原则。法律的这种人性化转型无疑有助于人的发展与经济社会的协调，我国的能源法的立法、石油储备法的立法无疑也应实现这种转变与变革。此外，我国石油储备，尤其是战略石油储备实质上是政府的规划行为。石油储备的规模与一次能源结构和进口依存度存在密切关系，同时储备的集中程度也和地理因素、大用户的集中程度密切相关，而且不同种类的储备（如原油、成品油的比重）之间的储备比例关系，都需要政府尤其是中央政府作出规划。“此类行政规划，涉及到公共资源的利用，合理、科学的行政规划有利于最大限度地发挥公共资源的效用，因此行政机关本身仍应严格遵循，走法制化道路”[17]亦如姜明安教授所言：“行政规划的制定必须保障公众参与；行政规划的设计必须以人为本，以人的可持续发展为依归；行政规划的实施必须遵循公开、公平、公正正当程序；行政规划的立法必须遵循统筹兼顾和利益平衡原则。”[18]石油储备的整体规划也应以科学发展观为指导，体现这种以为人本的理念。

结论

从上述对我国石油储备法的立法理念的分析中，我们也可以看出石油储备法所承载的三种社会价值：安全理念主要是通过石油储备保障石油供应，确保国家经济可持续发展。经济理念则通过成本-效益作为一种分析工具，强调我国石油储备的主体多元化与适度渐进式发展。人本化理念则诠释了科学发展观指导下我国石油储备立法的公众参与和以人为本的价值取向。这三种理念很好的兼顾、融合了经济可持续发展、石油储备的渐进式发展和政府石油储备的公共服务义务人性化三种目标，应成为我国未来石油储备立法的主导理念。

A Discussion on Legislative Idea of China 

Petroleum Reserve Legislation

HOU Weiwei   MA Bo
 ( Gang Dong University of Petrochemical Technology Law Department  Guang Dong Mao Ming )

Abstract: Petroleum is a kind of strategic resource, and it is one of the important basic elements which ensure national security, economic growth and realization of sustainable development. Because of the global resource shortage and energy crisis of the background and the contemporary context, working out " Petroleum Reserve law " as well as the present age context, the legal foundation of petroleum reserve legislation which will be constituted by our country should contain: the legislative philosophy, sources of law, legal system, rule system, legal texts and other content, related technology systems and practices of carriers. Legislative ideas will be the core. Security concepts, economic concepts and people-oriented concept will be run through our country’s Petroleum reserve legislation in legislative purposes, legislative principle, storing scale choice, and the choice of pattern. These ideas can provide a macroscopic guidance for lawmaking, and they will become the guiding idea of the intending Petroleum reserve legislation as well.

Key words: Petroleum reserve legislation; Legislative idea; Security; Economy; People-oriented

作者简介：

侯巍巍（1978-），女，黑龙江哈尔滨人，广东石油化工学院法律系讲师，硕士，主要从事环境法学、民法学研究。

马波（1976-），男，黑龙江人，广东石油化工学院法律讲师，研究方向：环境法基本理论、资源利用法。