尚 贤 ：律师在环境保护领域中PPP业务的开拓
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尚 贤[1] 【摘要】2014年国务院43号文发布以来，PPP模式政策加码不断，同时环保领域大规模投资的需求引出了环保领域PPP模式的热潮。目前环保领域PPP模式多用于投资规模大、收益高的单一项目，数量巨大的中低收入和利润的项目无法得到社会资本的青睐。环保产业基金的设立为解决中低收入和中低利润项目的PPP运作提供了可能，律师应转变传统法律服务观念，努力扩展知识领域，做好环境保护保领域的PPP业务开拓。 【关键词】 PPP 环境保护 产业基金 PPP（Public-Private-Partnership），通常被称为“公共私营合作制”，是政府与社会资本为了合作建设基础设施项目，或为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。 自2014年9月21日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国务院43号文）明确鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营以来，PPP 模式作为降低地方政府债务风险的同时推动政府公共产品实现有效供给的重要手段，在多个领域被寄予厚望。而在环保领域，政策加码与环保需求的合力致使环保PPP项目大幅增加，在2015年5月25日国家发改委上线的PPP项目库中，环保类PPP项目达到370个，占总数量的35%。 长期以来，我国对环保的投资明显不足，并且环保资金的来源渠道单一，70%以上的环保资金来源于政府财政投资。国际经验表明，当污染治理投资占国民生产总值的比例达到1％~1.5％时，才能基本控制环境污染；提高到2％~3％时，才能改善环境质量，而我国环境污染投资占GDP的比重长期低于1.5%。[2]PPP模式为了解决环保投资力度和渠道单一的问题，提供了可能。环保领域引入PPP模式并不是新鲜事物，垃圾处理和水务领域是我国PPP 实践经验积累较多的领域，政府和社会资本操作得都比较熟练，但仍存在诸多问题，亟需机制创新。目前环保领域PPP模式面临的主要问题是：社会资本投资对利润的追求致使中低利润甚至无利润的项目无法获得社会资本的投入。环保领域中的产业基金引入是解决此问题的重要途径。 一、环保PPP模式的机遇与挑战 2014年9月，国务院43号文发布以后，社会资本参与公益性实业投资和运营的PPP模式政策东风不断。2014 年9 月23日，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号，下称“76 号文”），着力推动政府和社会资本合作模式(即“PPP 模式”)，力求拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式。2014 年12 月，国家发改委颁布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，财政部正式颁布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》。 而在环保领域，2013年9月，国务院发布《大气污染防治行动计划》（即“大气十条”）。 在2015年第六届全球绿色经济财富论坛上，环保部规划财务司司长赵华林指出，每年中央政府的大口径财政预算是环境保护大概在两千亿元左右。“大气十条”预算投资1.7万亿元。2015年4月，国务院发布《水污染防治行动计划》（即“水十条”），清晰明确地指出“十三五“期间中国的水污染治理的资金需求将达到4至5万亿元。另外，被称为“土十条”的《土壤环境保护和治理行动计划》有望在2015年下半年出台。2015年4月，财政部、环保部联合印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，在饮用水水源地环境综合整治等18个领域，推进水污染防治领域PPP项目实施。据保守统计，预计未来大气污染、水污染和土壤环境保护和治理三块的投入超过6万亿元。政策的推动和需求的拉动充分表明了环保领域PPP业务前景光明。 从本质上来说，PPP是资金方面的混合所有制，强调政府资本和社会资本的合作，其表现形式多样。政府资本与社会资本以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。社会资本的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的PPP项目，无利可图的PPP项目是吸引不到民营资本的投入的，PPP模式可以在一定程度上保证社会资本的回报。而目前环保领域中的PPP模式还停留在单个项目的运作上，主要集中于城市污水处理厂等大型环保基础设施建设项目，而财政资金的限制性和资本逐利性导致大量低收入和低利润的项目没有社会资本问津，PPP模式无法解决。PPP环保产业基金的设立就为解决这个问题提供了重要途径。 二、PPP环保产业基金 PPP环保产业基金，主要适合于在流域水环境保护领域或区域环境保护（生态城）领域运用。与传统PPP项目对应单个项目不同，PPP环保产业基金对应是一个项目包，项目包内包含来自多个产业的项目，既有高利润的项目，也有中低利润的项目，这些项目通过产业链进行整合，使中低利润的环保项目可以通过与产业链中的高利润项目互相呼应，从而降低总体风险，提高项目包整体收益，以达到吸引社会资本的目的。 目前，环保领域随着第三方治理和环境合同绩效管理的推行，这种区域PPP环保产业基金项目在环境领域所占的比重越来越多。财政部与环保部在2015年4月9日联合印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（简称《意见》）。《意见》基于环境保护新形势新任务，结合水污染防治行动计划现实需求，在PPP适用范围上进行了全面拓展，涵盖饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、工业园区污染集中治理等。这些内容很多都是需要一个区域集中打包通过环境合同绩效管理来运作的区域PPP项目。 PPP环保产业基金最大的特色就是可以解决中低利润环保项目无法吸引社会资本的困境，而且这种创新的PPP环保产业基金可以实现政府资本、社会资本和环保企业三方的利益共赢。从政府的角度来说，随着环境保护投资的深入和环境问题的复杂化，低利润项目也越来越多，如何引入社会资本成为解决环境问题的关键。但社会资本是必须要有赢利的，在这种情况下，必须进行绿色金融手段创新，通过商业模式、金融手段的整合，延伸产业链，降低融资成本，利用PPP模式集融资、建设与运营为一体的利润整合优势，提高中低利润环保项目的收益率，提高国家财政撬动社会资本的力度。 PPP模式环保产业基金也不同于一般产业基金，它将项目融资、建设与运营结合在一起，承接了PPP模式的所有核心特征。PPP环保产业基金存在的基础是来自于对一个流域、一个地区环境目标的实现，以及为实现环境目标所需要的各类项目所形成的项目包。该基金的项目包是已经在合同中规定了的，通过特许经营权让渡和合同管理，为该项目包专门组建的项目公司不能只挑拣高利润项目。PPP环保产业基金则发挥着为该项目包的建设和运营进行融资的平台作用，同时，所建立的基金投资公司承担着融资和建设运营项目为一体的职责，打破了基金不参与项目建设运营的惯例，因此，是一种非典型的创新的产业基金模式。这种集融资、建设与运营为一体的PPP环保产业基金，即使整体项目包利润偏低，但由于大型环保公司在这种打包服务中可以同时获得融资利润、建设利润和运营利润，这种三层利润的叠加大大降低了环保公司运作低利润环保项目的风险，这些项目可以互相呼应并利润互补，充分解决中低利润项目无法吸引社会资本的问题。 三、转变观念，开拓环保领域PPP业务 面对环保领域PPP模式的创新和环保产业基金操作的多样性和复杂性，律师应当转变观念，提升自身素养，扩展知识领域，抓住开拓环保领域PPP业务的主动权。 第一，拓展服务主体领域，为PPP项目参与方的各方提供法律服务。作为PPP 项目的专业服务律师，不能仅仅局限于为政府提供PPP 专项服务或者常年法律顾问服务，作为PPP 项目合同主体的另一方，即社会资本方同样需要专业律师的法律服务。无论是前期参与招投标还是后期与政府合作方式的设计、项目公司的组建、设立以及投融资的进行等，尤其是如何通过设计PPP 项目特许经营合同，以期与政府达到共赢之目的，都需要律师提供专业的服务。 除了此两方PPP 项目合同主体，专业律师也可以为融资第三方、新组建的PPP 项目公司（SPV 公司）、PPP 项目总承包商、分包商、运营商等不同主体提供法律服务。 第二，将传统提供单纯的法律服务者转变为社会资源集结者和项目方案促成者。PPP环保产业基金的运作将项目融资、建设与运营结合在一起，涉及到多方主体。律师作为现代服务业的代表，可以联系不同主体，寻求各种资源并为各方主体提供合作机会，弥补客户资源的不足与盲区，促成项目合作。 第三，摒弃标准化、模式化的法律服务。鉴于环保PPP 产业基金项目的专业性和复杂程度，每一个项目都有各自不同的情况和利益诉求，标准化和模式化的法律服务不能适用每一个具体项目。尤其是PPP环保产业基金的设立和运作，涉及到项目包之间利润的分配与补偿机制，项目的融资、建设和经营，结构复杂，仅仅精通法律知识远远不够，需要经济、金融、财会等多方面知识的融合，只有拓宽自己的知识领域，深刻理解环境保护领域中PPP项目运作机理和环保产业基金的设立和运作，才能在未来环保领域PPP业务开拓中占领先机。 综上所述，在国家政策驱动和环保领域投资需求拉动下，未来环保领域PPP业务的空间无限，PPP环保产业基金将是未来环保领域流域或区域环境综合治理的主要运作模式。作为专业律师，应积极转变服务观念，扩宽知识领域和视野，以便为PPP环保产业基金业务提供更为专业的法律服务。 【参考文献】 1. 蓝虹 刘朝晖. PPP创新模式：PPP环保产业基金[J] .环境保护，2015（2）. 2.朱 静 付冬梅.律师参与PPP 项目法律服务的要点与注意事项[J].中国律师，2015（7）. |
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责任编辑：dongzelaw
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