摘  要：对于矿业权转让必须进行清晰界定，而不能随意扩大解释。判断矿业权是否转让的标准是矿业权主体是否发生变更，矿业权主体是否变更与矿业权人股权是否变更没有直接关系，矿业权与股权、矿业权转让与股权转让均不同。矿业权登记管理机关采用对矿业权人的股权转让协议进行审批、备案、公示等措施，这具有变相设置行政审批的嫌疑。加强对矿业权人的监管却是在现行法律框架下必要的，并且完全可以通过加强监管向矿业权人的出资人、股东及实际控制人传递出相应的信息，引导矿业公司的股东及实际控制人合法投资、守法经营。
关键词：股权 矿业权 审批 备案
 
本文所称矿业权是探矿权和采矿权的统称。依据《矿产资源法》第6条，探矿权和采矿权可以有条件转让，据此，1998年，国务院制定了《探矿权采矿权转让管理办法》，对探矿权和采矿权转让条件、程序进行了细化规定，但是仍然没有细化探矿权、采矿权转让的具体形式。在实践中，矿业权人的主体主要为公司法人，由于矿业公司股权转让及增加注册资本可能导致股东变更，于是，矿业公司的股东将其股权转让是否属于矿业权转让，进而是否需要审批、备案，在行业主管部门、审判部门等专业人士之间产生了很大分歧。
一、目前矿业权主管部门对股权转让同矿业权转让关系的几种观点
    观点一：矿业权人的股东、股比发生变化即属于矿业权转让（绝对等同原则说）
持此种观点的代表是山东省国土资源厅。
2011年4月，山东省国土资源厅发布《山东省国土资源厅关于转发<国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知>的通知》（鲁国土资字[2011]508号）规定：“采矿权人以出售、作价出资，引进他人资金、技术、管理等合作经营，企业重组改制等原因，只要采矿权人的股东、股比发生变化，均属采矿权转让行为，必须办理采矿权转让手续。采矿权价款分期处置的，转让方与受让方必须有承诺缴纳协议，并体现在转让合同中。”
观点二：矿业公司控股股东发生变化的，即属于矿业权转让（相对等同原则说）
持此种观点的代表是甘肃省。
《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法实施细则》（甘国土资发[2011]44号）第十五条规定：“探矿权、采矿权人因企业内部控股股东发生变化，变更法定代表人的，无论企业名称是否发生变化，均应办理矿业权转让审批登记手续。探矿权、采矿权人因企业内部股权未发生变化，仅企业名称或法定代表人发生变化的，应向登记机关办理变更手续。”
观点三：控股股东未变化，股权结构变化的，报原发证机关备案（备案说）
该种观点的代表为青海省。
《青海省人民政府办公厅关于印发青海省矿业权转让管理办法的通知》（青政办〔2007〕132号）第六条　企业法人、法定代表人、原控股股东未发生变化，但股权结构发生变化的，矿业权人应持相应的合同向原发证机关备案，并应在30日内到原注册地工商管理部门办理股权变更登记。
除上述省区国土资源厅的观点外，还有一部分矿业权主管部门认为，只要不发生矿业权主体的变更，矿业公司内部股权变动的，不涉及矿业权主管部门的职责。
二、矿业公司股权转让是否可以被视为矿业权转让
《矿产资源法》第六条规定“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿”，我们认为，矿产资源法确立了主体变更是矿业权转让的认定标准，判断矿业权转让的标准不是矿业权人股东变更或控制权的变更。矿业公司股权转让与矿业公司矿业权转让是两种不同的法律行为，将矿业公司股权转让视为矿业权转让没有法律、法理依据，并且还会产生诸多不利影响。
（一）股权转让与矿业权转让的区别
1、交易主体及其主体性质不同
    股权转让的交易主体是矿业公司的股东与股权受让人，双方既可以是法人，也可以是自然人；而探矿权转让的双方为企业法人或事业单位法人，采矿权转让的双方为企业法人。
2、转让标的不同
在矿业公司股权转让中，转让的标的为矿业公司的股权；而在矿业权转让中，转让的标的为矿业权，包括探矿权和采矿权。   
3、股权转让与矿业权转让的纳税主体和缴纳税种不同
股权转让时，纳税主体是持有矿业公司股权的自然人或者法人，主要缴纳个人所得税或企业所得税及印花税；而矿业权转让时，纳税主体是矿业权人即矿业公司，主要缴纳企业所得税（一般居民企业25%，小型微利企业20%，国家需要重点扶持的高新技术企业15%）、营业税（5%）、城市建设维护税（转让方所在地为市区的，税率为7%；转让方所在地为县城、镇的，税率为5%；纳税人所在地不在市区、县城或者镇的，税率为1%）、教育费附加（税额为营业税、增值税、消费税税额的3%，另外，地方教育费附加为2%）、印花税。
4、矿业公司的股东发生变化并不影响其缴费主体地位，涉矿税费的缴纳主体为矿业权人而非矿业公司股东
矿业公司需要缴纳探矿权使用费、采矿权使用费、探矿权价款、采矿权价款、资源税、矿产资源补偿费等税费，同时，矿业公司还需要按照法律法规提取安全生产风险抵押金、环保治理恢复保证金等费用。
发生矿业权转让的，则上述税费的缴纳主体由新矿业权人承担，至于股东代垫相关费用，那是股东与新矿业权人之间的内部债权债务关系；矿业公司的股东发生变化并不影响缴费主体。
5、股权转让和矿业权转让的条件不同
股权转让的限制条件一般由公司法、证券法、公司章程规定或约定；而探矿权、采矿权的转让条件主要由《探矿权采矿权转让管理办法》所规定。
6、变更登记机关不同
办理股东变更登记的机关是矿业公司注册地的工商行政管理机关，这种登记不影响《股权转让合同》效力；然而，矿业权变更登记机关为原勘查许可证、采矿许可证发证机关。
    7、转让合同生效条件不同
目前，没有法律或者行政法规规定矿业公司转让股权需要国土资源主管部门批准，但是如果矿业公司的性质是中外合资经营企业则是例外，根据《中外合资经营企业法实施条例》第二十条，股东向第三者转让全部或部分股权，不仅需要合营他方同意，并报审批机构批准，向登记管理机构办理变更登记手续；而矿业权转让合同必须经过主管国土资源管理部门的批准，转让合同自批准之日起生效。
    8、适用的法律不同
    股权转让一般适用《公司法》、《合同法》等法律法规；矿业权转让适用《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等法律法规。
9、交易结果不同
    在股权转让中，交易完成后，矿业公司的企业法人地位仍然保留，其所持有的特定矿业权及其他资产的权属也不发生转移和变更；而在矿业权转让中，矿业权变更登记完成后，《勘查许可证》和《采矿许可证》上载明的探矿权人和采矿权人发生了变化，则原矿业权人的经营范围可能发生变更或者矿业公司面临清算注销程序。
矿业公司股权转让与矿业权转让的不同根源于股权与矿业权的不同，股权与矿业权在权利性质、权利内容等方面都不同。
（二）将矿业公司股权转让视为矿业权转让的依据不足
1、将矿业公司股权转让视为矿业权转让没有法律或行政法规依据
《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发[2000]309号）等规范性文件都没有将探矿权人、采矿权人股东变更作为探矿权转让、采矿权转让的一种形式，并要求义务人履行审批或备案义务。
《矿产资源勘查区块登记管理办法》第22条规定，有下列情形之一的，探矿权人应当在勘查许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记：（一）扩大或者缩小勘查区块范围的；（二）改变勘查工作对象的；（三）经依法批准转让探矿权的；（四）探矿权人改变名称或者地址的。《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）第15条规定：有下列情形之一的，采矿权人应当在采矿许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记：（一）变更矿区范围的；（二）变更主要开采矿种的；（三）变更开采方式的；（四）变更矿山企业名称的；（五）经依法批准转让采矿权的。
由此可见，《矿产资源勘查区块登记管理办法》第22条和《矿产资源开采登记管理办法》第15条也没有将探矿权人或采矿权人股东发生变更列为需要履行变更登记的法定情形。
综上，从严格依法行政的角度看，探矿权人、采矿权人股东变更属于内部变动，不应该视为矿业权转让。
2、法理上不能自圆其说
探矿权、采矿权的主体是矿业公司，而非矿业公司的股东。矿业公司和股东是两个相互独立的法律主体。根据《公司法》，矿业公司一经依法成立，即具有独立的法人人格，股东出资完毕后，作为股东出资的全部财产均属于公司法人所有，公司法人成立后以自己名义取得的财产也属于法人所有。探矿权人、采矿权人股东的变更或股比的变化并没有导致探矿权人、采矿权人的变更，探矿权人、采矿权人持有的独立法人财产权——探矿权和采矿权——也没有发生变化。将股权转让视为矿业权转让抹杀了公司作为独立法人区别于股东的独立性，对有限责任公司而言，这种观点还人为地否定了股东对公司承担有限责任的原则，这严重背离了公司法的基本精神。
    3、将矿业公司股权转让视为矿业权转让将出现逻辑上的矛盾
    如果将矿业公司股权转让视为矿业权转让，那么股权受让人是否需要满足矿业权受让人的资质要求，股权转让人是否需要满足矿业权转让条件的要求。
同时，从矿产资源法的规定看，获取矿业权不需要向矿业权登记管理机关提交任何有关股东个人资质方面的证明文件，因此，股东的变化不会使矿业权人的资质条件发生变化。由于矿业公司股权转让并没有变更矿业权的主体，矿业权人的注册资本、重大资产、勘查开发设备都没有发生变动，而且，矿业权人的员工，除了由原股东出任的高级管理人员之外，其他专业技术人员和矿山开采的特殊岗位人员一般不会变动。这意味着，认为控股股东变动将影响矿业权人勘查开采资质的论点是没有道理的。
（三）将矿业公司股权转让视为矿业权转让的不利之处
1、将矿业公司股权转让视为矿业权转让，进而要求审批或备案，违反了立法法，并且不符合我国行政审批制度改革的方向
将矿业公司股权转让视为矿业权转让，进而要求审批或备案，实际上是在矿业权转让审批之外另外新设的行政许可。如果制定新的行政许可应遵守《行政许可法》第十五条第一款“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规”的规定，同时，还应准守《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发[2013]39号）的文件精神。《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发[2013]39号）强调：“通过严格执行现有管理手段和措施能够解决的事项，不得设定行政许可。对同一事项，由一个行政机关实施行政许可能够解决的，不得设定由其他行政机关实施的行政许可；对可以由一个行政机关在实施行政许可中征求其他行政机关意见解决的事项，不得设定新的行政许可。对同一事项，在一个管理环节设定行政许可能够解决的，不得在多个管理环节分别设定行政许可。通过修改现行法律、行政法规有关行政许可的规定能够解决的事项，不得设定新的行政许可。”
据此，我们认为，地方政府或其组成部门将矿业公司股权转让视为矿业权转让的规范性文件并不符合行政许可法的要求，不能起到创设行政许可的目的。不仅如此，上述文件还涉嫌违反了《立法法》第八十二条第六款“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”的规定。
2、将矿业公司股权转让视为矿业权转让不利于矿业公司兼并重组，不利于矿业公司融资
众所周知，股权收购是进行企业兼并重组的重要方式，也是资本流动的重要形式，在平等协商基础上的股权变更能体现市场的力量。《国务院关于促进企业兼并重组的意见》（国发[2010]27号）指出：“近年来，各行业、各领域企业通过合并和股权、资产收购等多种形式积极进行整合，兼并重组步伐加快，产业组织结构不断优化，取得了明显成效。”
如果将正常的矿业公司股权转让视为矿业权转让进行审批或备案管理，这将导致交易效率降低、交易成本上升，同时交易风险加大，审批流程增多，权力寻租的可能性增加。同时，矿业公司新股东通过认缴新增注册资本是矿业公司股权融资的重要路径，将股权转让或股权结构变动视为矿业权转让进行审批，将使股权并购实现矿业公司兼并重组的构想举步维艰，不利于生产要素的正常流动。
3、实务中股权交易与矿业权交易各自自成体系，将矿业公司正常的股权交易强行纳入矿业权交易结构的监管范围，有越权嫌疑
矿业公司的股权交易一般在证券交易场所、股权交易所等场所公开交易或者自行协议转让，受到证监会、工商管理等部门的监管。但是，部分省区将矿业公司股权转让视为矿业权转让，并要求矿业公司的股权交易必须在矿业权交易机构进行公示，在没有法律法规授权的情况下，具有越权嫌疑，同时增加了交易成本、降低了交易效率。例如，《青海省矿业权交易中心关于青海大头羊煤业有限责任公司大头羊工区二矿采矿权人股权转让公示》（青采转让公示[2014]07号）显示：二、转让前股权构成情况（一）公司股东：海西州国有资产监督管理委员会（股权35%）、青海雪域矿业开发有限公司（股权30%）、青海创新矿业开发有限公司（股权30%）、职工股（股权5%）。（二）法定代表人：吴有林。三、转让后股权构成情况（一）公司股东：海西州发展投资有限责任公司（股权35%）、青海雪域矿业开发有限公司（股权30%）、青海创新矿业开发有限公司（股权30%）、职工股（股权5%）。（二）法定代表人：杨占忠。四、转让方式：协议转让（采矿权人内部股权转让）。五、公示时间：2014年10月8日至2014年10月22日
    4、使矿业权登记管理机关面临较大的行政诉讼压力
需要特别注意的是，最高院的民事审判案例表明股权转让和矿业权转让是两种不同民事法律关系，而矿业权主管部门将两者混同管理的行为不仅给矿业权人增加审批负担、拉长交易周期，而且还可能将自己置于行政诉讼的被告之境地。
《中华人民共和国最高人民法院民事判决书》(2012)民一终字第98号表明，以转让公司及股权的方式实现企业资产转让的，不违反国家强制性规定。又如，《中华人民共和国最高人民法院民事判决书》(2011)民二终字第106号强调“案涉采矿权系2010年9月9日，金鹰公司通过与青海省国土资源厅签订《采矿权出让合同》，从而取得青海省格尔木市那陵郭勒河东铁矿为期12年的矿业权。因此本案矿业权的主体是金鹰公司而非全体股东，只有金鹰公司才有权在符合法律规定的条件下，依法转让矿业权。2010年12月29日，周泽辉、周成金代理金鹰公司全体股东与申峻山、曹志杰签订《股权及资产转让协议书》，虽然约定转让股东股权及其资产，其中明确列明“资产包括证号为：C6300002010xxx074690青海省格尔木市那陵郭勒河东铁矿矿业权”，但即便全体股东转让所有股权也不能得出转让公司享有的矿业权的结论。因此本案《股权及资产转让协议书》所涉资产，仍属股东股权范畴，并不涉及金鹰公司的矿业权的转让。即本案股权及资产转让协议的履行不当然发生金鹰公司矿业权转让的效力。本案矿业权主体未发生变动，仍为金鹰公司。”
《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。
在我国全面推进依法治国的大背景下，地方矿业权登记管理机关依据地方政府或管理机关制定的所谓将矿业公司股权转让视为矿业权转让的规范性文件（并非规章）对矿业公司股权变动实施监管的，股权转让当事人或矿业公司有权据此提起行政诉讼。
5、不利于我国法制统一，不利于矿业权人合法权益的保护
由于矿业公司面临的监管部门较多，而投资地域又比较分散，因此，如果不同区域、不同的监管部门对于“矿业公司股权转让与矿业权转让”的理解不统一，各地适用不同的政策，就会导致矿业权人、投资人无所适从，最终将对我国矿产资源勘查、开发实体企业产生不利影响。
同时，如果国土资源主管部门将矿业公司股权转让视为矿业权转让，则国土部门的审批登记手续将成为提高交易成本和交易效率的第一道关卡；如果税务部门将矿业公司股权转让视为矿业权转让，从而征收营业税，则征税程序将成为提高交易成本，重复增税的第二道关卡。股东进入或退出公司是市场经济体制下，市场配置资源的一种具体形式，而前述两道关卡将阻碍“资产、资源、资本”的融合，将阻碍资本、技术、管理、人才在矿业与其他行业的流动，更不符合《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所强调的“使市场在资源配置中起决定性作用”的改革趋势。
三、结论及建议
（一）结论
判断矿业权是否转让的标准是矿业权主体是否发生变更，矿业权主体是否变更与矿业权人股权是否变更没有直接关系，矿业权与股权、矿业权转让与股权转让均不同。因此，在现行法律行政法规体系内，对于矿业权人股东的变更、股比的变化或者实际控制权的变更不能认为是矿业权转让，将矿业公司股权转让视为矿业权转让进而要求履行审批、备案，没有法律依据，具有变相设置行政审批的嫌疑。如果矿业权主管部门执意要对矿业公司的股东变更或股权结构变动履行监管职责，应依照法定程序对探矿权采矿权转让进行立法解释，或者依照法定程序对《矿产资源勘查区块登记管理办法》第22条和《矿产资源开采登记管理办法》第15条进行修改。
总之，加强对矿业权人的监管却是在现行法律框架下必要的，并且完全可以通过加强监管向矿业权人的出资人、股东及实际控制人传递出相应的信息，引导矿业公司的股东及实际控制人合法投资、守法经营，而不必采用对矿业权人的股权转让协议进行审批或备案的措施。
（二）严格区分股权与矿业权管理法律关系
1、建议国土资源部、国家工商总局、国家税务总局联合发布文件，各司其职，对股东发生变更的矿业权人依法进行日常监管
国土税务主管部门密切配合，加强对矿业权人的税费监管。根据《关于转让自然资源使用权营业税政策的通知》（财税[2012]6号），矿业权人转让矿业权需要交纳营业税。通过建立信息共享机制，矿业权发证机关将有关矿业权变更信息发送省级税务局，勘查开采所在地税务局据此核定转让方应缴纳的有关营业税金额，对矿业权转让环节义务人应该缴纳的税款，依法严格监管。同时，国土资源部可根据《探矿权采矿权转让管理办法》第五条、第六条的规定，将转让方提交缴纳营业税凭证作为审批矿业权转让的文件之一；同时，根据第十条，将缴纳营业税凭证作为申请矿业权变更登记的提供材料之一。
国土工商主管部门密切配合，加强对股权变动矿业公司的日常监管。勘查开采所在地工商注册登记机关对矿业公司发生的股权变更、法定代表人变更情况的，及时将相关信息发送颁发勘查许可证、采矿许可证的国土资源主管部门。发证机关收到矿业公司发生变更的相关信息后，向勘查开采所在地的国土资源主管部门发送监管函，请基层监管机关对股权变动的矿业公司进行重点监管。
通过加强对股权变更后的矿业公司的重点监管完全可以实现并替代通过设置股权转让的前置审批的管理目的，这也符合《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发[2013]39号）和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件精神。
2、严格依法行政，任何行政措施都应有上位法依据
如果矿业权主管部门执意要对矿业公司的股东变更或股权结构变动履行监管职责，应依照法定程序对探矿权采矿权转让进行立法解释，或者依照法定程序对《矿产资源勘查区块登记管理办法》第22条和《矿产资源开采登记管理办法》第15条进行修改。
（1）对探矿权采矿权转让依法进行解释
第一种途径，由国土资源部依法对《探矿权采矿权转让管理办法》规定的探矿权采矿权转让进行解释。
第二种途径，国土资源部政策法规司请求国务院法制机构对探矿权采矿权转让进行解释。
法律及政策依据：《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（国办发[1999]43号）凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释；有关行政主管部门解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见，要求国务院解释的，由国务院法制办公室承办，作出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释，答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门。
《行政法规制定程序条例》第三十三条 对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复。
从操作程序上看，后两种更快捷。从慎重角度看，可以通过第二种程序对《探矿权采矿权转让管理办法》规定的探矿权采矿权转让进行解释。
（2）依照法定程序对《矿产资源勘查区块登记管理办法》第22条和《矿产资源开采登记管理办法》第15条进行修改
修改内容为：在《矿产资源勘查区块登记管理办法》第22条和《矿产资源开采登记管理办法》第15条加入一项“国务院地质矿产主管部门规定的其他情形的”分别作为第（五）项和第（六）项。