低碳经济与森林法律制度的协调

戚道孟   路 轶 （南开大学法学院，天津300071）

摘要：本文在阐述低碳经济的概念、产生背景与实现途径的基础上，指出低碳发展模式下，推动森林碳汇资源利用存在的问题。并结合《森林法》的修改，提出应加快健全相关制度以实现森林的碳汇功能。

关键词：低碳经济    森林碳汇资源    森林法修改

“低碳经济”最早见诸于政府文件是在2003年的英国能源白皮书《我们能源的未来:创建低碳经济》。2006年底，科技部、中国气象局、发改委、国家环保总局等六部委联合发布了我国第一部《气候变化国家评估报告》。2007年6月，中国正式发布了《中国应对气候变化国家方案》。2007年7月，温家宝总理在两天时间里先后主持召开国家应对气候变化及节能减排工作领导小组第一次会议和国务院会议，研究部署应对气候变化工作，组织落实节能减排工作。随着这一系列事件的发展，“低碳经济”这一名词开始进入我们的视野，并对我国的环境法律、制度调整发生着影响。 

一、低碳经济的内涵

（一）低碳经济的概念与产生背景

低碳经济，是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。发展低碳经济，一方面是积极承担环境保护责任，完成国家节能降耗指标的要求；另一方面是调整经济结构，提高能源利用效益，发展新兴工业，建设生态文明。这是摒弃以往先污染后治理、先低端后高端、先粗放后集约的发展模式的现实途径，是实现经济发展与资源环境保护双赢的必然选择。

“低碳经济”提出的大背景，是全球气候变暖对人类生存和发展的严峻挑战。随着全球人口和经济规模的不断增长，能源使用带来的环境问题及其诱因不断地为人们所认识，不止是烟雾、光化学烟雾和酸雨等的危害，大气中二氧化碳(CO2)浓度升高带来的全球气候变化业已被确认为不争的事实。低碳经济、低碳技术日益受到世界各国关注的原因首先不能离开全球气候变暖的事实。全球气候的变化，已不仅仅是一个环境问题，它已经开始影响人类的生存与发展。2006年10月，英国政府正式发布了由前世界银行首席经济学家尼古拉斯，斯特恩主持完成的评估报告《从经济角度看气候变化》，该报告对全球变暖可能造成的经济影响给出了迄今为止最为清晰的图景：“如果在未来几十年内不能及时采取行动，那么全球变暖带来的经济和社会危机，将堪比世界性大战以及20世纪前半叶曾经出现过的经济大萧条。届时，全球GDP（国内生产总值）的五分之一都有可能灰飞烟灭。”联合国政府间气候变化专业委员会研究气候变化课题的相关组织研究意见认为，造成气候变化的主要原因是人类的活动，人类活动使得地表温度明显升高。如果人类不采取相应的措施，那么在未来的100年内，地球的温度将会更加急剧升高。如此，我们的子孙后代将不得不生活在筑有穹庐的社区中，以防止紫外线的辐射，或者被迫居住在大堤后面，以抵挡全球变暖造成的海平面上升。要制止全球气候变暖，就需要减少相应温室气体的排放，其中主要就是要降低含碳气体的过度排放，才有可能从根本上解决问题。从发展的角度来看，这就需要一种新的经济模式，既能符合经济发展需求，也能够把对环境的影响降到最低。近年来，出于应对气候变化以及对能源供应安全的担忧，世界上许多国家和地区把追求低碳发展作为实现人类可持续发展的基本选择，并做出了积极的探索。

（二）低碳经济的实现途径与法律保障

“低碳经济”的理想形态是充分发展“阳光经济”“风能经济”“氢能经济”“生态经济”“生物质能经济”，从而减少碳的排放。其本质是围绕着降低二氧化碳排放所开展的相关的经济，包含低碳产业、低碳技术、低碳城市、低碳生活等一系列新内容，核心目标是降低二氧化碳排放，就是温室气体。“低碳经济”的实现需要一系列的法律保障，除了气候变化立法体系和出台综合性能源基本法，我们还需要建立健全一系列与发展低碳经济相关的主要法律制度。该内容主要分为两大部分的内容：一方面是关于碳排放的减量控制，另一方面是充分发挥森林的碳汇作用。

二、低碳经济中的森林碳汇资源

（一）森林碳汇的概念

树木通过光合作用吸收了大气中大量的二氧化碳，减缓了温室效应。这就是森林的碳汇作用。研究表明，每增加1%的森林覆盖率，可以从大气中吸收固定0.6亿—7.1亿吨碳；森林蓄积每生长1立方米，平均吸收1. 83吨二氧化碳，放出1.62吨氧气。森林具有以最小成本、实现最大固碳效益的潜力。目前，在陆地生态系统中，森林是最大的有机碳库。森林面积虽然只占陆地总面积的1／3，但森林植被区的碳储量几乎占陆地碳库总量的56%。扩大森林资源，是一种成本非常低的政策工具。造林就是固碳，绿化等同于减排。如何充分发挥森林生态系统的固碳作用，通过生物和生态固碳减缓气候变化，以此推动我国生产、生活方式的转变是值得研究的问题。发挥碳汇潜力，就是要通过土地利用调整和林业措施将大气温室气体储存于生物碳库。为了达到这一目的，要加强和改进林业生态建设和管理，扩大造林面积，提高单位面积森林蓄积量，积极发展生态农业，增加农田土壤碳贮存，减少农业碳排放。充分利用我国森林的碳汇潜力，获得国际清洁机制的支持。

（二）发挥森林碳汇作用存在的问题

《京都议定书》中提出为了促进各国完成温室气体减排目标，议定书允许采取四种减排方式，其中包括以“净排放量”计算温室气体排放量，即从本国实际排放量中扣除森林所吸收的CO2的数量。可见，在我国推行森林碳汇作用不仅有利于全球生态系统的恢复，更是改善林业制度，充分利用我国优势资源，促进我国经济方式转变，争取国际优势地位的重要手段。目前发挥森林碳汇作用的主要方式是森林碳汇交易，但在推动森林碳汇交易中存在意识形态、理论基础、市场环境、产业发展、法律保障等多方面问题。其中有几个核心问题需要通过法律政策等手段给予解决或设立制度予以调整： 

1.森林碳汇性质定位问题：一般经济学理论认为，能够带来收益的物品称为资产。无论是天然的还是经过人类劳动投入形成的自然资源，都可以为人类社会带来收益，自然资源法的立法原则就充分体现了自然资源的资产性，提出经济效益与环境效益并重，自然资源有偿使用等原则。森林碳汇作为二氧化碳排放空间的具体载体，一旦进入交易流程就体现为一种无形的资产。而这种无形资产的法律性质认定有待研究。

2.森林碳汇产权归属问题：森林碳汇作为资源资产与其它资产一样，也存在产权管理问题。只有明确产权关系，改变资源无偿占有和无偿使用制度，才有可能从根本上建立起资源有效利用的内在机制，促使资源资产化工作、市场化工作的进展。由于森林碳汇是以森林资源蓄积为载体的，一般来说，森林碳汇资源产权应与森林资源产权保持一致。但我国目前林权制度较为复杂，如果直接规定森林碳汇资源产权与森林资源产权保持一致，可能会引发一系列的问题。

3.森林碳汇价值评估问题：所有的自然资源，包括未经人类劳动参与或者参与交易的天然的自然资源，都是有价值的。资源的价值是资源所有权经济权益的具体体现，这种价值取决于自然资源对人类的有用性、稀缺性和开发利用条件等因素。森林碳汇资源具有有用性和稀缺性，并且表现得越来越稀缺，其价值惊人。但是森林碳汇的价值将通过何种形式体现，评估究竟是以环境为指标还是以实际经济效益为指标还有待考量。

4.森林碳汇核算体系问题：森林碳汇资源核算是完善资产管理、实现资源价值和促进资源产业发展的重要手段，也是实现森林碳交换的基础性工作。实行森林碳汇资源核算制度是缓解和消除经济发展中资源危机、寻求长期利益和短期利益平衡的重要途径，有助于全面、客观、合理地评价经济社会发展程度、发展水平和未来发展潜力，有助于可更新资源的不断补充和耗竭资源有节制的消费，有助于界定资源资产的所有权关系，有助于理顺资源产业内部及其与外部的关系。但森林碳汇资源的核算体系具有较强的技术性与专业性，需加强科学技术和管理方面的投入，明确各种不同林木的计算方式，并通过法律形式给予固定。

5.森林碳汇产业发展问题：森林碳汇资源产业是通过企业和社会投入进行保护、恢复、更新，增加和积累自然资源的生产事业，是协调经济系统、社会系统和自然系统关系，完善资源资产管理，实现自然资源可持续利用的重要措施。如何调整产业政策充分发挥森林碳汇资源的作用也是我国森林法律制度面临的挑战之一。

另外现实操作中也存在一些问题，比如目前林业碳汇项目交易条件十分苛刻，根据《京都议定书》的规定：只有造林再造林所产生的碳汇才可以作为第一个承诺期（2008年～2012年）抵减排放量的内容，而且，只能占到发达国家1990年温室气体排放量的1%。此外，林业碳汇项目除了满足上述对土地的基本要求外，还需要制定方法学、证明额外性、避免碳泄漏等。项目要经过参与国政府和主管机构批准，还要由联合国清洁发展机制执行理事会（EB）派指定的审核机构（DOE）进行核证，最后由联合国清洁发展机制执行理事会批准，才可进行真正的交易。综上所述，发挥森林碳汇功能需要付出很高的交易成本，特别是一系列法律制度的支撑来保障森林碳汇交易的顺利进行。

三、森林碳汇资源利用与森林法律制度的协调

在推动森林碳汇交易实现低碳经济的路途中，《森林法》的调整是不可或缺的一环。

（一）我国《森林法》现状和修改动态

我国《森林法》自1984年颁布施行以来，对于加快林业建设，规范森林资源保护管理，维护国土生态安全，保障林副产品供给发挥了巨大作用。《森林法》曾于1998年4月做过一次修改，此后，林业部门酝酿修改《森林法》，却一直未能付诸实施。随着时间的推移，《森林法》的一些条款已经与林业建设的实际不相适应。1998年夏季三江水灾之后，党中央、国务院高度重视林业建设，2003年6月中共中央、国务院做出《关于加快林业发展的决定》，2008年6月中共中央、国务院提出《关于全面推进集体林权制度改革的意见》。同时，在低碳模式大力推广的形势下，我国现代林业建设的理论和实践都已发生了重大变化。《森林法》必须做出相应的修改。

现在《森林法》的修改已经进入实施阶段，《中华人民共和国森林法(修改草稿第一次征求意见稿)》已于网上公开征求意见。修改内容主要包括：

1.总则部分，立法宗旨中加入了加强生态建设，维护生态安全，建设生态文明，应对气候变化、保护生物多样性和实现经济社会可持续发展等内容；规定了森林、林木和林地权属管理制度；提出“实行全国动员，全民动手，全社会办林业，坚持严格保护，积极发展，科学经营，持续利用的方针”；提出国家鼓励林业产业发展。加大科技投入，实施科技兴林战略,保护林业知识产权，建立森林生态效益区域统筹补偿制度，鼓励发展碳汇林业等内容，并对政府的职责进行了明确规定。

2.森林经营管理部分明确林业主管部门的职责，提出要建立森林资源督察制度、森林资源调查和生态状况动态监测制度、森林资源资产评估制度；对森林、林木、林地使用权以及林地承包经营权的流转进行了规定，提出鼓励、支持建设林业产权交易市场，对国有森林资源实行资产化管理，加强林业社会化服务体系建设等内容；指出要建立完善林地用途管制制度、林地预审制度、林地定额管理制度等。

3.森林保护部分明确了森林公安机关、武装警察森林部队的职责；对森林防火工作、林业有害生物防治工作进行了规定；特别提出对林业生物种质资源实行重点保护，对林业转基因生物实行重点监管的内容；并指出鼓励以森林旅游和其他可持续发展的方式利用森林资源。

4.植树造林中提出要求下达造林绿化责任书，确定责任单位和部门；鼓励营造珍贵树种用材林、大径级用材林和速生丰产林；对国家投资或者以国家投资为主的造林绿化项目的设计、施工、监理作了监管规定；要求从事造林绿化设计、施工、监理和碳汇计量、监测的人员、机构，应当取得省级以上人民政府林业主管部门认定的资质。此外，在森林采伐、法律责任中都进行了调整和修改。

（二）《森林法》修改与低碳经济的融合

应该说在此次《森林法》修改中体现了许多新的内容，特别是在宏观上体现了《森林法》作为森林资源法律体系核心法律的基本法的作用，不仅仅是调整林业内容，还在修改稿中对生物多样性保护、生态公益林建设，以及对林地、野生动植物等内容都进行了相关规定。同时在立法宗旨中加入了加强生态建设，维护生态安全，建设生态文明，应对气候变化、保护生物多样性和实现经济社会可持续发展等内容，有了较大的突破。

此外，此次修改稿中针对森林碳汇问题也进行了一些规定，主要体现在以下几个地方：①立法宗旨中提出了“发挥森林蓄水保土、应对气候变化、改善环境、保护生物多样性和提供林产品的作用，实现经济社会可持续发展”的内容；②在森林种类划分中增加了“能源林”这一类型，并规定“能源林：以生产生物质能源为主要目的的森林、林木；”③在第12条特别规定“国家鼓励发展碳汇林业，增强森林碳汇功能，开展碳汇计量，应对气候变化。”；④在第46条规定了“施工、监理和碳汇计量、监测的人员、机构，应当取得省级以上人民政府林业主管部门认定的资质。”对碳汇计量人员资质认定进行了规定。

但是在森林法律制度与低碳经济的融合方面仍存在一些不足值得注意。（1）对一些实质性问题没有解决，例如对森林碳汇的性质仍未明确，对森林碳汇产权归属没有规定，没有体现森林碳汇资源核算体系的建立。（2）立法指导思想应进一步转变，通过此次修改我们可以看出我国森林立法指导思想已由如何“经营”与“收获”转变为“保护、发展、管理一体”。但是随着低碳经济的普及和要求，我们立法的指导思想还应进一步与国际接轨，体现生态文明、平衡发展的内容。（3）应进一步加强可操作性，各方主体的权利义务应进一步明确和合理化。例如“鼓励发展碳汇林业，增强森林碳汇功能”应有具体的措施，对于森林碳汇交易市场的构建应有所体现。

此外，由于我国《森林法》作为基本法，只规定了森林法律关系调整的主要内容和重要制度，我们还需要一系列政策文件和科学的制度设计保障森林法中规定事项的实现。

四、低碳经济时代下，森林法律制度调整的建议

（一）重视我国森林碳汇资源核算方法、体系的建立

在我国的不同功能区，一些地区是生态屏障区，一些区域是生态受益区，按照国际通用的“碳源一碳汇”平衡规则，生态受益区在享受生态效益的同时，应当拿出享用“外部效益”溢出的合理份额，对于生态保护区实施补偿。补偿原则是碳源大于碳汇的省份按照一定的价格向碳源小于碳汇的省份购买碳排放额，以此保证各省经济利益和生态利益总和的相对平衡。应该在尽快对中国31个省（自治区、直辖市）的碳平衡状况，即碳源量与碳汇量进行统计分析，建立合理的森林碳汇资源核算方法、体系，使生态受益区在享受生态效益的同时，应当拿出享用“外部效益”溢出的经济效益，对生态保护区进行补偿。这实际上是将碳源排放空间作为一种稀缺资源，碳汇吸收能力作为一种收益手段，利用我国区域间碳源和碳汇拥有量的差异，通过有效的交换形式，形成合理的交易价格，使生态服务从无偿走向有偿。

（二）做好森林碳汇产业的规划工作

要把林业低碳经济的发展战略纳入国家框架下思考，而国家框架必须纳入全球框架中。中国林业发展，应该是基于会多功能需求定位下尊重自然，不是被动地应对，而是主动地去适应。在此情况下，应注意林业建设方针的调整，重视森林碳汇产业的发展，理顺产业链条，合理布局。将森林碳汇产业规划纳入到各新兴产业规划范畴内，给予相应的财税支持和政策优惠。

（三）加强政策推动造林绿化

对增加区域森林碳素积累量起巨大作用的是常绿阔叶林、混交林和落叶阔叶林，然而它们所占森林植被层面积的总面积往往低于灌木林面积。因此，改变森林植被层结构、扩大森林面积和提高森林质量应是当务之急。加强保护、恢复和重建地带性植被——常绿阔叶林和扩大混交林和落叶阔叶林面积是增加区域森林碳素积累量的重要措施，对发挥区域森林生态系统的碳汇功能有着重要意义。采取林分改造、封山育林、荒山造林等措施，在其外围建设防护林带。切实加强低产低效林的改造和天然林的保护，提高森林质量，扩大森林面积，更好的发挥森林生态系统水土保持和碳汇功能。

（四）进一步完善生态补偿制度

现在实施的森林生态效益补偿制度，主要是国家财政出钱“买单”。但是由于国家财力有限，补偿标准偏低且“一刀切”，没有真正体现森林生态服务的价值。国际碳市场的兴起，使得通过市场实现森林生态效益价值成为可能。因此，利用碳汇林业的概念，在对森林生态服务价值进行科学计量和评估的基础上，按照“受益者付费、损害者赔偿”的原则，在完善政府财政转移支付制度的同时，逐步完善生态环境产权机制、交易机制、价格机制。发挥市场机制对生态环境资源供求的引导作用，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。

（五）加强意识普及体制

加强宣传，规范推进碳汇林业　由于涉及林业碳汇及碳贸易的国际规则比较复杂，应通过各种渠道，开展林业碳汇知识的宣传和普及，提高公众对气候变化、碳汇林业、碳补偿的了解，提高公众应对气候变化意识、造林固碳意识；促进企业、个人积极参与以积累碳汇为目的的造林和森林经营活动；充分发挥新闻媒介的舆论监督和导向作用。通过在政府、企业和公众中开展气候变化教育，使碳汇林业向着健康、有序、规范的方向发展。

参考文献：

[1]中华人民共和国森林法

[2]关于征求《中华人民共和国森林法》修改意见的通知http://www.gdf.gov.cn/index.php?controller=front&action=view&id=10010746

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Low Carbon Economic and The Forest Legal System 

Abstract: Based on elaborating the concepts, low-carbon economy and its background, points out that the basis of low carbon development mode, promote forest carbon resources use existing problems. Combining the forestry law, the relevant system should be accelerated to the forest carbon function.

Key words: Low carbon economic; Forest carbon resources; Forestry modification