林业可持续发展的法律探析

李雅萍  （西北政法大学经济法学院，西安 710063）

摘要：我国林业已进入现代林业发展阶段，林业可持续发展的核心是生态建设，生态安全，生态文明。从立法层面研究林业可持续发展，为林业发展提供法律保障。森林的生物多样性异常丰富，对未来经济特别是生物经济有极大的影响，森林的外部经济性不仅仅只为社会关注，更应从法律上对与之相关的问题予以保护。以可持续发展思想指导林业立法，保障公众参与林业建设，在林业基本法《森林法》修改之际，这些问题的研究具有理论和现实意义。 

关键词：林业    可持续发展    生物多样性    外部经济性    公众参与

林业是指培育和保护森林以取得木材和其他林产品、利用林木的自然特性以发挥防护作用的生产部门，是国民经济的重要组成部分之一。包括造林、育林、护林、森林采伐和更新、木材和其他林产品的采集和加工等。发展林业，除可提供大量国民经济所需的产品外，还可以发挥其保持水土、防风固沙、调节气候、保护环境等生态作用。

随着经济社会的发展进步，社会对林业的需求已经由单一的经济需求转变为生态、经济、休闲、文化等多种需求。但在传统林业发展中，由于过分追求经济利益，林业的生态作用被忽视，林业生产主要是木材生产。传统林业发展使生态环境恶化、自然灾害频繁发生矫正了我们对经济利益追求的不经济性，促使我国从传统林业向现代林业转变：从以木材生产为中心到以生态保护为重点，高度重视国家生态安全，再到生态文明建设。这一转变是对森林和林业在全球可持续发展中的重要性和战略地位的充分肯定。 

林业可持续发展是生态系统存续的重要条件。林业生产以森林为主要生产对象，森林是陆地生态系统的主体，是我国生态安全的主要屏障，兼具有生态、经济、社会效益。“林业是生态产业，从人类社会可持续发展的资源基础看，只有林业可持续发展才能从根本上满足人类的需要。”所以森林的生态经营是现代林业的主要内容，林业的发展具有以下特点：一、生态性产业，森林功能的发挥与实现始终是林业发展的中心环节。林业的发展往往是一国生态系统的存在与延续的重要条件。从林业发展的全过程来看，林业也只有成为生态产业才有存在和发展的可能性。二、外部经济性产业，森林的存在就意味着其森林生态功能、经济功能、公益性功能的发挥成为必然，而且其外溢的利益不仅仅使投资者受益，也会使广大公众受益。三、风险性产业，森林从种植到成长需要很长时间，导致投资回报时间相应延长，期间遭遇天灾人祸或其他经济因素都可能使投资回报受到限制。尽管如此，森林的生态性和外部经济性特征为国际社会普遍关注和重视，林业对生态系统的基础作用逐渐得到保护和加强。

中国可持续发展林业研究成果显示，林业可持续发展的核心是生态建设，生态安全，生态文明。生态建设是生态安全的基础，生态安全是生态文明的保障，生态文明是生态建设所追求的最终目标。生态安全、生态文明的建设离不开法律的支持和保障。

一、当代林业立法需要可持续发展思想为指导

可持续发展理论自产生以来就在国际社会产生了广泛影响，并很快成为环境保护和生态建设领域的重要指导思想。我国的环境与资源保护立法也离不开可持续理论的指导和适用。可持续发展不仅是资源利用上的可持续发展，而且是生态效益和社会效益上的可持续发展。森林资源的可再生性使其可持续利用成为可能，而生态效益和社会效益的持续获得需要立法的保障。林业立法作为环境法体系中的重要组成部分，离不开可持续发展理论的指导。进入21世纪后，中共中央、国务院已对林业作出了新的科学定位：“在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位，在生态建设中，要赋予林业以首要地位”。特别是党的十七大报告提出建设生态文明，森林和林业在生态文明建设和生态系统中的基础性地位尤其得到重视。

可持续发展在林业领域的一个重要体现是森林可持续经营的思想。1992年联合国环境与发展大会签署了《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》，阐述了森林可持续经营理论，将可持续发展作为森林经营和林业发展的目标。可持续森林经营就是对森林、林地进行利用时，以某种方式、一定的速度，在现在和将来保持生物多样性、生产力、更新能力、活力，在地区、国家和全球水平上保持森林的生态、经济和社会功能，同时又不损害其他生态系统。森林资源和林地要以可持续的方式管理，以满足当代人和子孙后代在经济、社会、文化和精神方面的需求，国家政策和方案应考虑森林的可持续开发与生产消费、保存管理等一切方面之间的关系。由此可以看出，国际社会关于可持续发展思想在林业发展上已达成共识。森林可持续经营的标准和指标，以及对它们实施程度的评价对于那些在森林保护方面取得一定成果的国家和地区来说则具有相当大的意义。

虽然我国已开展了森林可持续战略研究并明确了林业持续发展的核心、战略、目标等，也接受了林业可持续发展的森林经营理论，制定了林业可持续发展战略，但还没有体现在我国森林立法中。所以对于这一对全球可持续发展具有重要意义和战略地位的经营思想，应在法律上加以确定，从维护国家生态安全、保护恢复生物多样性的高度，增加和充实森林资源保护方面的相关内容。但由于森林资源的生长周期长，对森林资源的破坏具有不可逆性，而森林效益的间接性、隐蔽性、时间积累性和验证的宏观性，使得森林资源在各种资源和资产中的安全性较低，容易受眼前利益驱动而遭到破坏。加之森林资源的生态性和外部经济性，都要求我们以可持续发展的理论对待林业立法，使林业立法不同于传统法，也不能等同于传统法，提高预防性、克服滞后性。以可持续理论为指导，制定国家林业发展计划，确立森林可持续经营的法律框架，充实林业法的内容。

二、依法保护生物多样性是林业可持续发展的重要内容

保护生物多样性是维护国家利益、发展生物产业重大战略举措，也是开辟林业行业发展新空间的全新战略措施。我国生物多样性高度丰富，植物区系的种类居世界第三位，这些物种的绝大多数分布在森林之中，因此森林保存了许多珍贵的动植物和微生物品种与基因。北京林业大学教师张颖完成“中国森林生物多样性价值核算”的研究表明，中国森林生物多样性价值高达7万多亿元人民币。生物多样性包括物种多样性、遗传多样性和生态系统多样性，而物种多样性是人类生存和发展的基础，生物多样性的价值核算主要针对物种多样性而言。保护森林生物多样性，有利于维持生态平衡和基因的保存，有利于生物进化，有利于林地环境的改善。虽然近几年我国在重视森林生物多样性保护方面取得了很大成就，但这些保护政策是微效的，保护投入资金过少，距实际要求相差很大。

近几年生物经济的迅速发展更加强调了生物多样性的重要。生物经济是未来经济发展的内核，是第四次产业革命的引擎，将促使人类进入一个崭新的经济发展时代。特别是大力发展生物质能源、生物质材料、生物医药、生物制剂等，对于保障我国的能源安全、生态安全和人民生命安全等都具有重要意义。发展生物产业，要有足够的生物质资源作保证。森林以其非常丰富的生物多样性和无与伦比的生物生产力，为生物产业的发展展现出巨大的发展潜力和前景。

为了促进生物经济的发展和保护生物多样性，我国加强了自然保护区的管理，使濒危野生动物的拯救繁育、野外种群和栖息地保护继续得到加强，并将野生动植物保护和自然保护区建设列为新世纪林业可持续发展六大重点工程之一，在现代林业发展和生物多样性保护方面作出了不懈的努力。但现行《森林法》忽视了生物多样性的保护，这不符合森林、林地及生存于其间的野生动物一体的观念。仅规定“林区内列为国家保护的野生动物，禁止猎捕；因特殊需要猎捕的，按照国家有关法规办理”，并没有规定违法猎捕的相关责任。《野生动物保护法》中虽规定了禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物，又规定了可以猎捕的例外情形，特别是猎捕国家重点保护的二级野生动物只需申请特殊猎捕证，联系曾经倍受攻击的林业部门野生动物狩猎权拍卖行为，很难摆脱在利益驱使下以野生动物牟利的嫌疑。

    所以为了规范野生动物保护，保护生物多样性，林业立法应以林业可持续发展为目标，以林地生态系统平衡为切入点，重视森林资源开发、利用、保护和管理与生物多样性保护的密切联系，使保护生物多样性成为林业持续发展的重要内容。

三、依法保护林业外部经济性是林业可持续发展的关键

林业是外部经济性产业，同时又是生态产业，森林生态功能、经济功能和公益性功能的发挥是必然的不以投资者的主观意愿为转移的。那么其外溢的利益必然使投资者以外的产业和社会群体受益。这就使林业发展具有了一定社会性，森林经营也因此为政府管理或规制。另一方面，也使私人向林业投资的积极性受挫，因为私人林业投资的行为是为了先期确定的经济利益的实现，而林业的外部经济性无法限制，投资人投资所带来的经济利益有可能被分享，从而降低或阻碍了私人投资林业的意愿。

由此看来，林业的发展必须在政府的引导下发展，必须靠政府的投资发展，但这并不意味着林业发展可以远离私人投资而发展。其实，林业的发展正是在政府的组织和领导下，得到私人林业主的投资之后才得到有绩效的发展。无论是林业大国还是林业小国，在市场经济条件下，森林总是私有和国有构成的。林业的发展需要政府的计划与规划、支持与扶持、保护与管理，需要以林业产权的有效率运作为前提，需要政府的投资与私人投资。这些行为的规范化和合理化，特别是使之满足生态需求与经济需求，带来绩效大于成本的结果，必须使之受到统一的规则约束，这就需要林业法的规则与规范。林业法在制定时还必须考虑到林业产权与公共利益的矛盾，因为产权制度在大多数情况下都以利益独占或专享为特征，而森林利益却以共享为事实。要使森林产权存在成为必要，支配森林的产权就必须确定，这种矛盾的解决只有通过合理架构公共产权与私人产权及森林产权结构来实现。

林业外部经济性的法律保护最终落脚到了林业产权的明确和支配。而林权制度改革是我国长期以来在森林保护和建设过程中重点关注的问题。由于林权不明确，导致森林保护管理不到位，严重影响了林业的持续发展。我国林业立法中规定了国家、集体和个人三种林业所有权，但对集体所有权和个人所有权限制过多，集体林权归属不清、权责不明、利益分配不合理、林农负担过重、经营体制不强、产权流转不规范等及个人林权收益难以实现、忽视个人的林业投资问题制约了林业发展和农民增收，林业蕴藏的巨大经济和生态效益没有完全发掘出来。也没有就森林各种构成要素（如林木、野生动物、植物和微生物等）分别规定所有权、使用权，没有注意到林业可持续发展是我国广大山区经济社会可持续发展的基础和关键,对山区农民脱贫致富的重要影响。没有规定林权流转后对林农的保障机制。由于山村居民在维护森林的可持续经营方面扮演着非常重要的角色，提高依赖森林的山村居民生活水平非常重要。如韩国政府通过加强山村的发展计划，强化森林的生态娱乐和休闲功能，改善村民的生存环境，帮助提高他们的收入水平。由于韩国私有林占到整个森林面积的71%，所以政府还通过对私有森林经营援助开展私有林共同经营计划，试图通过政府援助鼓励私人投资林业。韩国林务部副部长崔永奎参加21世纪森林和环境保护论坛时曾自豪地说“韩国只用了三十年的时间就成功地使被破坏的森林得以恢复，这使我们在世界上享有声望”。

我国应积极培育营林护林造林主体，确认和划分国有、集体和个人三者之间的林业权益，通过明晰产权使林业投资者特别是个人投资者明确自己的产权范围，激发他们投资林业的热情，在政府发挥主导作用的同时，为林业的持续发展注入新的活力。减轻林农负担，探索林业经营方式的新模式，吸引私营资本和境外资本参与到林业的经营活动当中。严格保护森林、林木和林地的经营权，尤其是林木的所有权、使用权、转让权。拓展林业经济的生态化内涵，不仅林业发展要以生态化为其主要目标，也使林业经济在经营方式、经营主体、资本构成上实现生态化和多样化。只有不同方式、主体、资本相互竞争，林业才能实现可持续发展背景下的外部经济性和私人收益的统一。

四、保障公众参与促进林业可持续发展

森林的生态性和社会公益性已为广大社会公众所认识，由于森林退化造成的灾害性天气也使社会公众深受其苦，特别是随着社会经济的发展，人们精神文化生活内容日益丰富，森林的休闲娱乐功能更是对社会公众有强大的吸引。另一方面，林业可持续发展是我国广大山区经济社会可持续发展的基础和关键,对山区农民脱贫致富的重要影响。这就使林业的持续发展在全社会形成共识。但这并不能排除一些社会公众对林木的漠视和在特殊利益驱使下对森林的破坏。现代林业既是一项产业，又是一项社会公益事业，它重视森林经营的社会公益性，同时兼顾森林的生态效益和经济效益，要求经济效益的获得要以社会、生态效益的正常发挥为基础。基于现代林业这种很强的社会性，它难以像其它产业那样完全依靠市场机制配置资源，需要依靠社会力量，广泛动员社会各方的资源参与林业建设，满足现代林业发展所需要的资金、劳动力和科技等方面的资源。林业发展不论从长远还是当前看，不论从林农利益还是社会经济利益看，也不论从林业发展的成果和所受的破坏来看，都需要引入公众参与制度。这既是当代环境资源基本理念的需要，也是森林保护和生态文明建设的需要，在林业立法中必须予以重视。

护林、育林是一项群众性、社会性的事业，保护森林，是公民应尽的义务。但现有林业立法没有对全民义务植树的管理、组织形式、登记制度、考核办法等进行细化，使公众参与的激励机制得不到法律制度相应保障，公众参与的持续性不够。林业发展的公众参与，我们可借鉴成熟的经验，也可依据我国现有立法予以完善。如韩国二十世纪七十年代早期发起的Sae—Ma—Eul造林运动，由于韩国社会的一致共识，森林计划得以成功实施。其中，除国际社会的支持、林业从业人员的热情外，与人民的自愿参与分不开的。在我国现有立法方面，虽然环境保护基本法没有规定公众参与制度，但在新修订的单行法中都增加了这项重要内容。《环境影响评价公众参与暂行办法》还予以专门规定，《政府信息公开条例》保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，这些都为林业立法公众参与制度的制定和实施提供了法律基础。

在生态文明建设中，重视森林的生态功能，关注林业的可持续发展，使之能够更好地适应社会主义市场经济建设的新形势，更好地适应建设生态文明的新要求，更好地满足社会对林业多功能的新期待，更好地维护林权利益人的合法权益。使社会公众在享受森林生态功能和休闲娱乐功能的同时，推动森林的生物多样性功能的发挥，吸引并保障公众参与森林建设和保护。    

The forestry sustainable development's law searches analysis

LI Yaping

Abstract: Forestry in China has entered the stage of modern forestry development, is the core of sustainable development of forestry ecological construction and ecological safety, and ecological civilization. Studies from the legislation of forestry sustainable development, providing legal guarantee for the development of forestry. The forest is unusually rich diversity of future economic especially biological economy has greatly influenced the external economy, forest, not only the social concern for more law and the relevant problems to be preserved. Based on sustainable development of forestry legislation guideline, safeguard public participation in the forestry law, forestry construction of modification of the forestry, these problems in the research of theoretic and realistic significance.

Key words: forestry; sustainable development; Biological diversity; External economy; Public participation